第一章行政法概論案例

精品文庫第一章行政法概論案例案例1：張某系某大型電視機廠的職工，1998年廠里分房時未列入分房名單，張某不服，以該電視機廠為被告，向人民法院提起行政訴訟。人民法院經(jīng)審理認為，被告不合格，駁回了張某的起訴。案例點評：案情中所講到的電視機廠給職工分房的行政，屬于“私人行政”的范疇，不是行政法上的行政。行政法上的行政通常指公共行政，即國家行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職能的組織對國家與公共事務的組織、管理。因此，張某對電視機廠分房時未將其列A分房名單的做法不服，不能向人民法院提起行政訴訟。案例2：某市為加強道路交通管理，規(guī)范日益混亂的交通秩序，決定出臺一項新舉措，由交通管理部門向市民發(fā)布通告，凡自行攝錄下機動車輛違章行駛、停放的照片、錄像資料，送經(jīng)交通管理部門確認后，被采用并在當?shù)仉娨暸_播出的，一律獎勵人民幣200元300元。此舉使許多市民踴躍參與，積極舉報違章車輛，當?shù)氐慕煌ㄖ刃蛞粫r間明顯好轉(zhuǎn)，市民滿意。新聞報道后，省內(nèi)甚至外省不少城市都來取經(jīng)、學習。但與此同時，也發(fā)生了一些意想不到的事：有違章駕車者去往不愿被別人知道的地方，電視臺將車輛及背景播出后，引起家庭關(guān)系、同事關(guān)系緊張，甚至影響了當事人此后的正常生活的；有乘車人以肖像權(quán)、名譽權(quán)受到侵害，把電視臺、交管部門告上法庭的；有違章司機被單位開除，認為是交管部門超范圍行使權(quán)力引起的；有搶拍者被違章車輛故意撞傷后，向交管部門索賠的；甚至有利用偷拍照片向駕車人索要高額“保密費”的，等等。報刊將上述新聞披露后，某市治理交通秩序的舉措引起了社會不同看法和較大爭議。 問：請談談你對某市治理交通秩序新舉措合法性、合理性的認識。（注意：不能僅就此舉引發(fā)的一些問題、個案談具體適用法律的意見） 答案：該市治理交通秩序新舉措不合法且不合理。理由如下：一、從合法性看，該市的新舉措不合法 ，違反了依法行政原則。 依法行政原則包含了兩層含義：一是法律優(yōu)越，即禁止行政機關(guān)違反現(xiàn)行有效的法律；二是法律保留，即行政機關(guān)活動應當有明確的法律規(guī)定為前提和基礎(chǔ)。 （1）從法律優(yōu)越角度看，該市治理交通秩序新舉措導致了多處公民的私權(quán)利遭到侵犯，比如隱私權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)等，也就是說，該市治理交通秩序新舉措違反了現(xiàn)行民事法律。法典是保障人民權(quán)利的圣經(jīng)，正是由于該市沒有嚴格依法行政，才導致了公民權(quán)利遭到了侵犯。 （2）從法律保留角度看，交通管理部門行政職權(quán)必須有法律的依據(jù)，不能采取法律沒有規(guī)定的手段。根據(jù)我國現(xiàn)行法，交通管理部門應當并且只能根據(jù)治安管理處罰條例和國務院制定的有關(guān)交通管理條例進行交通管理，而不能另辟蹊徑。沒有法律依據(jù)的所謂新舉錯，是違背依法行政原則的。 二、從合理性看，該市的新舉措不合理，違背了行政合理原則 （1）行政合理原則要求行政決定應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理和適當，并且能夠符合科學公理和社會公德。該市治理交通秩序新舉措造成了社會各方面的矛盾，談不上科學合理，且這項舉錯導致了部分公民社會公德的淪喪！ （2）行政合理原則要求行政裁量決定符合并體現(xiàn)法律對裁量權(quán)限的授權(quán)目的，不得以形式合法背離立法的實質(zhì)要求。該市治理交通秩序新舉措似乎實現(xiàn)了管好交通的目的，但實際上違背了法律對于管好交通的最終目的保持正常的社會秩序，維持社會穩(wěn)定。 （3）行政合理原則要求行政裁量決定建立于對相關(guān)因素的正當考慮之上，不得考慮不相關(guān)的因素。行政行為作出時涉及到多種因素，行政機關(guān)作出行政決定時，應當全面考慮行為所涉及到或者影響到的因素。該市治理交通秩序新舉措很明顯沒有考慮到這一措施可能帶來社會副面影響。 （4）行政合理原則要求行政裁量決定應當符合行政法的正當程序和最一般法律正義要求。機動車輛違章行駛、停放的證據(jù)材料應當由交通管理部門根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定程序收集，并使用；制止違反交通管理的行為而采取的措施必須與其違法行為相關(guān)，而不能影響到與該違法行為無直接關(guān)聯(lián)的名譽權(quán)（因為違章照片、錄像資料在當?shù)仉娨暸_播出）。 三、沒有依法行政，就沒有依法治國。 依法行政是依法治國的重要組成部分，每一個行政機關(guān)都要把依法行政作為實現(xiàn)依法治國方略基本途徑。只有把依法行政納入到日常具體工作中去，才能真正實現(xiàn)依法治國的目標。我國憲法明確規(guī)定：依法治國，建設社會主義法治國家。依法治國不是一個原則性的口號，不能僅僅停留在憲法中，必須落實具體到依法行政實踐當中去。只有如此，才能實現(xiàn)依法治國方略的宏偉目標。 案例3：2004年8月4日，銅梁縣舊縣廣播站報警稱，有人在廣播站吵鬧不休。舊縣派出所的兩民警接警后趕到現(xiàn)場，看到當?shù)鼐用駨埬澈团雠c廣播站的祝某正抓成一團。糾紛是因安裝閉路電視線引發(fā)的。當時，張某雙手緊緊抓住祝的衣服，不讓其離開，并大聲叫罵。兩民警見狀，對雙方進行勸解，并叫張某放手。同時，民警口頭傳喚張某到派出所調(diào)查解決，被張某拒絕。期間，一民警抓住張的左手，責令他放手。隨后兩民警離開現(xiàn)場。后來，張某被傳喚到派出所接受調(diào)查。當天下午，張某說他的左手痛得厲害，民警把他帶到舊縣鎮(zhèn)醫(yī)院檢查，診斷表明無骨折特征。當年8月23日，張某到銅梁縣中醫(yī)院作X光片檢查診斷，其左手第2、4指末節(jié)基底部骨折。在醫(yī)院治療11天后，再次診斷為陳舊性骨折，伸肌腱止點陳舊性斷裂。事后，張某找派出所要求賠償，但一直沒有結(jié)果。2005年3月，他向銅梁縣法院提起行政賠償訴訟，要求該縣公安局賠償醫(yī)療費、交通費、鑒定費、復印費、誤工費和殘疾賠償金共計4萬余元。問：你認為本案應當如何適用法律，行政機關(guān)的行為是否合理？答案：縣公安局對違反治安管理的行為人可以依法實施行政強制措施，但民警在執(zhí)行職務過程中未盡到合理的注意義務，致使張某身體受到傷害，應承擔一定賠償責任。同時，張某在糾紛中也有不理智行為，亦不積極配合民警執(zhí)行職務，經(jīng)勸解仍有不理智行為，應對自身的傷害承擔主要責任。法院判決銅梁縣公安局賠償張某醫(yī)療費、殘疾賠償金等15049.24元，于判決生效后10日內(nèi)賠償。案例4：為防止瘋牛病傳入我國，保護我國人民的身體健康和生命安全，衛(wèi)生部及國家出入境檢驗檢疫局曾經(jīng)發(fā)布公告，宣布自公告之日起，禁止進口和銷售來自瘋牛病國家的以牛肉、牛組織、臟器等為原料生產(chǎn)制成的食品。某專營英國進口食品的公司甲認為，瘋牛病經(jīng)過肉類制品傳染的可能性極小，衛(wèi)生部的禁令似乎超過了必要性的限度，有違法的嫌疑。問：甲公司的主張是否有理由？答案：國境衛(wèi)生檢疫法第6條規(guī)定，在國外或國內(nèi)有檢疫傳染病大流行時，國務院可以下令封鎖有關(guān)的國境或者采取其他緊急措施。同時，食品衛(wèi)生法第9條第12款（兜底條款）也規(guī)定：其他不符合食品衛(wèi)生標準和衛(wèi)生要求的，禁止生產(chǎn)和經(jīng)營。而瘋牛病屬于一種病原菌，其可能傳染一種叫做CJD的腦病，所以，衛(wèi)生部等部門依照上述法律作出的禁令，是有法律根據(jù)的。同時，這兩部法律也授予了行政機關(guān)很大的自由裁量權(quán)，“可以”意味著行政機關(guān)不一定要下令禁止，“兜底條款”更是給予行政機關(guān)極大的意思自由空間。應當指出的是，行政機關(guān)依照自由裁量規(guī)定作出的規(guī)定，縱然有不當之處，也不是違法行為。然而，行政裁量并非毫無界限，其仍需受到法律授權(quán)意思的制約，尤其是不得違背比例原則或平等原則等一般原則，否則即構(gòu)成違法，就本案來說，焦點在于衛(wèi)生部的禁令是否違背比例原則？比例原則是法治國家的基本原則之一，其目的在于保護人民的權(quán)利免于遭到國家的過度侵害，它主要從方法與目的的關(guān)聯(lián)性角度，來考查行政行為的合憲（法）性。其可分為三個下位原則：1、適合性原則：限制人民權(quán)利的措施必須能夠達到所預期的目的；2、必要性原則：在適合達到目的的多種手段中，應選擇對人民權(quán)利侵害最小的手段；3、狹義比例原則：對于人民權(quán)利的侵害程度與所欲達到的目的之間，必須處以一種合理且適度的手段。如上所述，比例原則是從方法與目的的關(guān)聯(lián)性角度，來考查行政行為的合憲（法）性的。就本案而言，“方法”是全面禁止進口英國等國家的牛肉制品，“目的”則是防止瘋牛病病原傳入中國，保護人民的健康。具體闡述如下：1、適合性原則。全面禁止進口英國等國家的牛肉制品是否屬于防止該病原傳入中國的適合手段呢？瘋牛病原既然以牛體為寄生體，則該病原體就有可能經(jīng)由牛肉制品傳入中國，雖然可能性不大，但應有所防范，以防萬一，所以禁止進口英國等國家的牛肉制品，自足以防止瘋牛病病原傳入中國。反之，肉類以外的其他牛類制品若與瘋牛病原無關(guān)（如乳制品等），不能禁止其輸入。因此，衛(wèi)生部的禁令將乳和乳制品排除在外是完全正確的。2、必要性原則。衛(wèi)生部的禁令是否“必要”呢？即除了該禁令外，是否還有其他手段侵害較小且能夠達到相同目的的手段？可以考慮的手段是，行政機關(guān)可采取逐一檢驗的方法，對染有瘋牛病的牛肉制品進行銷毀，而不是全面禁止進口。然而，此種方法不僅消耗大量人力、物力和時間，事實上行政機關(guān)也無力逐一檢驗，加上其檢疫能力有限，疏漏不可避免，而且，目前全世界范圍尚沒有對瘋牛病因子直接的檢驗方法。所以，采取逐一檢驗的方法對進口商的侵害固然較小，但卻難以達到預期的目的。3、狹義比例原則。此原則所應考量的是，進口商因禁令所導致的損失與該禁令所要達到的目的之間是否處于一種合理的關(guān)系？該禁令的目的是防止瘋牛病病原傳入中國，保護人民的健康，甚至生命，而這是人民最為重要的基本權(quán)利。反之，進口商也因禁令遭受巨大損失。然而，在我看來，人民健康權(quán)及生命權(quán)的保護顯然比進口商的經(jīng)濟利益的維護要重要的多。綜上所述，衛(wèi)生部等機關(guān)作出的禁令，其目的是防止瘋牛病傳入我國，保護我國人民的身體健康和生命安全，該禁令是一個合適而且必要的手段，又具有合理性，所以，并未違反比例原則，應屬于一個合法的行政行為。案例5：廣州貝氏藥業(yè)有限公司訴國家計委（現(xiàn)國家發(fā)展與改革委員會）政府藥品定價案為規(guī)范藥品市場，消除藥品虛高價格，落實對列入國家基本醫(yī)療保險藥品目錄藥品開展政府定價的工作，2001年1月，被告國家計委下發(fā)了計價格200113號關(guān)于單獨定價藥品價格制定有關(guān)問題的通知（以下簡稱藥品定價通知）。2001年8月9日，原告廣州貝氏藥業(yè)有限公司按照該通知的要求，申請被告國家計委對其生產(chǎn)的100mg*10片/盒及100mg*20片/盒兩種規(guī)格的貝立德氧氟沙星予以政府單獨定價，并提出價格分別為20.20元及40元的定價申請。被告根據(jù)原告的申報材料，于2001年12月15日作出計辦價格20011492號國家計委辦公廳關(guān)于印發(fā)30種抗感染類藥品單獨定價方案（暫行）通知（以下簡稱“計價格20011492號通知”），確定原告生產(chǎn)的仿制藥品貝立德氧氟沙星100mg*10片/盒及100mg*20片/盒兩種規(guī)格分別定價為8元及15.5元。原告對該通知不服，于2002年1月14日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被告的定價行為，判令被告給原告比照日本第一制藥株式會社（以下簡稱“日本第一制藥”）及上海信誼藥業(yè)有限公司（以下簡稱“信誼藥業(yè)”）生產(chǎn)的氧氟沙星的定價重新定價。在該案的審理過程中，原被告雙方主要針對以下兩個事實引發(fā)爭議：一是被告將氧氟沙星按仿制藥品與原研藥品進行區(qū)別定價是否合法、是否合理？二是被告對原告藥品單獨定價的程序是否合法，即是否應當舉行價格聽證？在區(qū)別定價方面，原告認為：原告生產(chǎn)的氧氟沙星雖然屬于仿制藥品，但與原研制藥品具備相同質(zhì)量。被告對原研制藥品的定價是仿制藥品的2倍多，1 該區(qū)別定價的行為主要證據(jù)不足，顯失公正，侵犯了原告的公平競爭權(quán)。被告辯稱：被告本次定價是依據(jù)中華人民共和國價格法（以下簡稱價格法）、中華人民共和國藥品管理法（以下簡稱藥管法）、藥品政府定價辦法等有關(guān)法律和規(guī)章制定，在區(qū)別仿制藥品與原研藥品的前提下，根據(jù)仿制藥品的社會平均成本和市場供求情況，通過比較北京雙鶴藥業(yè)的仿制藥品的生產(chǎn)成本，逐項審定原告的成本申報材料制定的。在定價程序方面，原告認為：被告自行制定的關(guān)于改革藥品價格管理的意見第四項明確規(guī)定：“需要單獨定價的藥品，由價格主管部門及時主持召開聽證會進行公開審議”。被告對原告藥品的單獨定價未舉行聽證會聽取原告意見，屬于程序違法。被告辯稱：舉行價格聽證的目的是聽取有關(guān)方面的意見，為其作出正確的價格決策提供參考，由于目前法律沒有對價格聽證的形式作出明確的要求，被告依據(jù)價格法、國家計委藥品定價通知、藥品單獨定價論證會試行辦法有關(guān)規(guī)定，組織專家論證會，并結(jié)合全國人大代表、全國政協(xié)委員對藥品價格虛高的反映意見，作出的定價行為應認為達到了聽取了各方面的意見的目的。法院經(jīng)審查認定：被告對原告藥品的定價，是在開展了藥品價格及成本調(diào)查后，以多種方式聽取了各方面的意見，依照價格法第21條、藥品管理法第55條規(guī)定的政府定價原則，并根據(jù)原告藥品的成本、質(zhì)量、療效等具體情況，在高于該類藥品的政府統(tǒng)一定價的基礎(chǔ)上制定的，符合政府定價的法定原則，與相關(guān)法律規(guī)定沒有沖突；原告要求比照其他企業(yè)的日本第一制藥和上海信誼藥業(yè)的藥品定價為其重新定價，因其他企業(yè)藥品定價不屬于本案的審查范圍，法院不予支持；但被告有關(guān)仿制藥品與原研藥品相比較的意見，缺乏明確的法律依據(jù)。價格法、藥品管理法及國家計委政府價格決策聽證暫行辦法、國家計委價格聽證目錄并未將氧氟沙星的定價列入聽證的范圍，原告以被告未舉行價格聽證會為同要求撤銷對其的定價行為，缺乏法律依據(jù)。據(jù)此，一審法院作出（2002）一中行初字89號“行政判決書”判決駁回原告訴訟請求，原告不服上訴，二審法院北京市高級人民法院作出（2002）行高字第66號“行政判決書”，維持原判。問：為什么對于具備同樣質(zhì)量的藥品 2，政府卻給予相差兩倍多的最高限定性定價，而這樣的定價行為卻沒有被法院撤銷？僅僅是因為它們名稱不同，還是因為它們“中外有別”？答案：在中國社會主義經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變及市場經(jīng)濟體制的建立和完善過程中，以政府藥品定價為代表的大量計劃經(jīng)濟體制下存在的政府經(jīng)濟管制行為仍然充斥在市場經(jīng)濟的每一個角落。但作為法學的視角，本文沒有必要、也沒有能力去重復經(jīng)濟學、行政管理學所應當研究的政府經(jīng)濟管制的必要性以及管制方法的科學性的考查。法學界所要關(guān)注的應該是、或者說主要是對這些大量既有的宏觀和微觀的政府經(jīng)濟管制行為的法律控制。從行政法的視角來看，也就是對經(jīng)濟行政領(lǐng)域的抽象經(jīng)濟行政行為和具體經(jīng)濟行政行為的法律控制。但事實上，由于法律規(guī)范體系的不健全，存在于我國經(jīng)濟領(lǐng)域的大量經(jīng)濟行政行為還處于“無法可依”的狀態(tài)，它們?nèi)匀贿€僅僅是受著政府變幻莫測的政策管制。根據(jù)行政法理論和現(xiàn)行法律的規(guī)定，對行政行為的法律控制主要是對行政行為的主體資格、行為內(nèi)容和行為程序的控制，表現(xiàn)為對行政行為的合法性及合理性的審查。依法行政原則不僅要求行政權(quán)必須合法的行使，而且更重要的是要求行政權(quán)應當公正、合理、科學的行使，要使得合法但不公正、不合理、不科學的行政行為得到有效的事前防范和事中、事后糾正，特別是事后的糾正，要使得行政機關(guān)的違法、不公正、不合理或不科學的行政有同樣的能夠得到糾正的機會并追究責任。因此，依法行政原則包含了合法行政、合理行政、公正行政和責任行政的具體原則要求。4 合法行政原則要求行政權(quán)的行使要主體合法（資格、權(quán)限）、依據(jù)合法、程序合法及行政行為的內(nèi)容和形式合法等。合理行政原則要求行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎人類理性，即行政權(quán)的行使應當具有合法的目的、正當?shù)膭訖C、應當考慮正當?shù)囊蛩囟荒芸紤]不相關(guān)的因素，使行政行為符合人之常理，符合立法的目的和精神。公正行政原則要求行政機關(guān)必須平等地、無偏私地行使行政權(quán)，要做到：一切相等的情況必須平等地對待，一切在這方面不相等的情況必須不平等地對待，比較不平等的對待必須和比較不相等的情況保持對應關(guān)系。5 責任行政原則不僅要求行政機關(guān)及其公務員對其所實施的行政活動應當承擔法律責任，不容許只行使權(quán)力而沒有相對應的法律責任的現(xiàn)象存在，而且要求行政機關(guān)及其公務員在行使行政權(quán)時主觀上要有責任的思想意識。合法行政是構(gòu)成依法行政原則的前提和根本。在行政法理上，合法行政原則包含以下幾個方面的具體要求：（1）行政權(quán)的享有必須要有法律依據(jù)，即表現(xiàn)為法律所規(guī)定的行政主體享有的行政職權(quán)和行政職責；（2）行政權(quán)的行使必須符合法律的規(guī)定，包括法律對行政主體的權(quán)限規(guī)定、對行政行為的實體內(nèi)容的規(guī)定和程序的規(guī)定；（3）違法的行政行為應當無效或被依法撤銷、確認違法；（4）行政違法者必須承擔相應的行政法律責任。合法行政原則體現(xiàn)在具體的行政管理和行政服務生活中即表現(xiàn)為對行政行為的合法性要求，即行政行為應當符合合法構(gòu)成要件。在行政法學理論上，行政行為的合法構(gòu)成要件主要有行為主體合法、行為權(quán)限合法、行為內(nèi)容合法、行為程序合法和行為形式合法等五個要件。行政行為的合法構(gòu)成要件是人民法院在行政訴訟中，審查被告行政行為的主要內(nèi)容，被訴具體行政行為一旦不能同時滿足上述五項要件要求，將被人民法院依法撤銷或確認無效。國家計委藥品政府定價一案中，當事人對政府定價行為的行為主體、行為權(quán)限及行為形式的合法性沒有爭議，一審法院已經(jīng)審理查明：“根據(jù)價格法的規(guī)定，被告是負責全國價格工作的價格主管部門，其有權(quán)依法按照政府定價的權(quán)限和范圍實施政府定價行為?！钡▋r行為的內(nèi)容和程序則是本案原、被告爭議的焦點。對行政行為內(nèi)容的合法要求主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）行政行為所認定的事實清楚、正確，證據(jù)充分；（2）適用的法律依據(jù)準確。在國家計委藥品政府定價一案中，國家計委對原告作出的定價行為依據(jù)了三個主要法律事實，一是“原告生產(chǎn)的貝立德氧氟沙星藥品符合有效性和安全性明顯優(yōu)于或治療周期和治療費用明顯低于其他企業(yè)同種藥品、且不適宜按照政府定價辦法規(guī)定的一般性比價關(guān)系的條件”。據(jù)此，根據(jù)國家計委藥品定價通知第一條的規(guī)定，原告可以申請單獨定價7 。對于被告這一事實的認定及法律依據(jù)的適用，原被告沒有異議，被告也正是基于這一法律事實，首先肯定了原告提出的單獨定價的申請，并將原告生產(chǎn)的藥品區(qū)別于一般市場出廠價格0.4元/片的定價（高于該類藥品政府統(tǒng)一定價）。二是“原告生產(chǎn)的貝立德氧氟沙星片屬于仿制藥品”的事實，并以政府藥品定價辦法第六條為法律依據(jù)，將原告的仿制藥品與日本第一制藥和上海信誼藥業(yè)生產(chǎn)的原研制藥品相區(qū)別定價。但一審法院認定：被告將仿制藥品與原研制藥品進行比較的法律依據(jù)不足。政府藥品定價辦法第六條規(guī)定：“區(qū)別GMP與非GMP藥品、原研制與仿制藥品、新藥和名優(yōu)藥品與普通藥品定價，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。其中已過發(fā)明國專利保護期的原研制藥品比GMP企業(yè)生產(chǎn)的仿制藥品，針劑差價率不超過35%，其他劑型差價率不超過30%?！币虼?，被告在沒有證據(jù)證明日本第一制藥和上海信誼藥業(yè)的原研制藥品未過專利保護期的事實情況下，適用該條將二者區(qū)別定價是沒有事實依據(jù)的，屬于適用法律錯誤。對此，二審法院也認為“國家計委在確定同類藥品差價時考慮的一些因素缺乏根據(jù)”。三是原告生產(chǎn)氧氟沙星的成本事實，被告通過比較北京雙鶴藥業(yè)的氧氟沙星仿制藥品生產(chǎn)成本來審查原告提出的生產(chǎn)成本資料并最終作出定價的，但被告在比較中承認了兩者生產(chǎn)成本存在差異的事實。然而遺憾的是，對于被告作出的因為原告生產(chǎn)的是仿制藥品而非原研制藥品所以應該區(qū)別定價的這一明顯缺乏法律依據(jù)的法律事實認定，在一、二審法院判決中都沒有得到正視，一審判決只是認為：“原告要求比照其他企業(yè)的藥品定價為其重新定價，因其他企業(yè)藥品定價不屬于本案審查的范圍，本院不予支持?！倍彿ㄔ号袥Q也認為：“雖然國家計委在確定同類藥品差價時考慮的一些因素缺乏根據(jù)，但尚不構(gòu)成濫用職權(quán)，貝氏公司要求比照其他企業(yè)的藥品定價為其重新定價，本院不予支持”。從行政訴訟理論來看，這明顯是偏離行政訴訟的中心任務的，行政訴訟的中心任務是人民法院以原告的訴訟請求為契機，運用司法審查權(quán)審查被告作出的具體行政行為的合法性問題，即重點是對具體行政行為的合法性進行評判。行為程序合法是行政行為合法要件的重要內(nèi)容之一，它要求行政主體實施行政行為時應當遵循法定的步驟、方式、順序和時限要求。在本案中，原、被告雙方對該定價行為是否應當舉行價格聽證會的方式產(chǎn)生爭議。顯而易見，我們首先應當否定被告關(guān)于因為舉行價格論證會具有與價格聽證會相同效果而將二者相等同的答辯。自2000年以來，國家計委根據(jù)價格法、藥管法的有關(guān)規(guī)定，先后制定了藥品政府定價辦法、關(guān)于改革藥品價格管理的意見等規(guī)范性文件，在藥品政府定價的程序上，規(guī)定了實施聽證制度的原則要求。其中，關(guān)于改革藥品價格管理的意見明確的規(guī)定：“需要單獨定價的藥品，由價格主管部門及時主持召開聽證會進行公開審議”。2001年1月4日，國家計委根據(jù)價格法、藥品政府定價辦法、關(guān)于改革藥品價格管理的意見的規(guī)定制定了計價格200113號國家計委關(guān)于單獨定價藥品價格制定有關(guān)問題的通知，其第三條規(guī)定：“藥品單獨定價的審批。國家計委在接到藥品單獨定價的申請后，除對少數(shù)價格矛盾較為突出、社會各方面意見分歧較大的藥品召開聽證會進行公開審議外，對大多數(shù)一般性的藥品，主要是參考專家論證的意見確定單獨定價藥品的具體價格水平?！币粚彿ㄔ赫J為價格法、國家計委政府價格決策聽證暫行辦法及國家計委價格聽證目錄并未將藥品定價納入聽證的范圍，被告未舉行價格聽證會并不違反價格法及相關(guān)規(guī)章的規(guī)定。二審法院認為，根據(jù)立法法規(guī)定的后法優(yōu)于前法的原則，依照國家計委關(guān)于單獨定價藥品價格制定有關(guān)問題的通知的規(guī)定，未進行聽證程序不違反法定程序。仔細思考便可發(fā)現(xiàn)，一、二審法院的推理實際上存在明顯的錯誤，第一，行政程序的功能在于：（1）規(guī)范、制約、監(jiān)督、促進行政權(quán)的合理行使；（2）保障行政相對人的合法權(quán)益，規(guī)范行政相對人的參與程序，促進行政民主化；（3）通過權(quán)力與權(quán)利之間的溝通、協(xié)調(diào)、平衡，促進行政效率的提高。因此，設置行政程序的價值意義在于，通過對行政主體行政行為的程序控制，保障相對人的合法權(quán)益，促進行政民主和高效。因此，從行政主體角度講，行政程序的設置實質(zhì)上是為保障相對人的合法權(quán)益而附加給行政主體的職責義務。根據(jù)法治理論，在上位法沒有規(guī)定行政機關(guān)在藥品定價行為的聽證程序義務而下位法有規(guī)定時，行政機關(guān)未履行下位法設置的義務已經(jīng)構(gòu)成違法，不能說它沒有違反上位法的規(guī)定而肯定其合法。第二，國家計委關(guān)于單獨定價藥品價格制定有關(guān)問題的通知這一規(guī)范性文件是根據(jù)經(jīng)國務院批準的關(guān)于改革藥品價格管理的意見制定的，從立法學上講，后者的法律效力高于前者，前者不能取消后者為行政機關(guān)在藥品價格定價行為中設定的聽證程序義務，即應當適用的是上位法優(yōu)于下位法的原理，而后法優(yōu)于前法的原理是適用于同位法之間。況且，前者并沒有明確規(guī)定藥品價格定價行為不適用聽證程序。綜上所述，被告作出的藥品政府定價行為從行政行為的合法構(gòu)成要件上分析，其違法之處是顯而易見的，不容置疑的。人民法院審查行政行為的合法性問題，主要審查具體行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)，但本案一、二審法院的判決實在令人費解。依法行政原則不僅要求行政權(quán)必須合法的行使，而且要求行政權(quán)應當公正、合理、科學的行使，即行政行為應當公正、合理、科學、符合人類理性。合理行政、公正行政是依法行政原則的內(nèi)在要求。對行政行為的合理原則要求是基于行政自由裁量大量存在，行政自由裁量權(quán)是行政機關(guān)在法律積極明示的授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政的目的，自由斟酌選擇自己認為正確、恰當?shù)男袨榈臋?quán)力8 。行政自由裁量權(quán)的行使在外部界限上受到法律規(guī)定的約束，即在合法基礎(chǔ)上進行自由裁量，在內(nèi)部的界限上，應符合合理行政原則。根據(jù)國內(nèi)外行政法制長期的實踐要求和理論研究的總結(jié)，合理行政原則包含了以下四項具體要求：（1）行政行為應當具有合法的目的；（2）行政行為必須具有正當?shù)膭訖C；（3）行政行為的作出應考慮相關(guān)的因素而不應受不相關(guān)因素的影響；（4）行政行為的作出必須符合人之常理。公正，通常被理解為“公正對待”、“相應平等”，其基本要求是：一切相等的情況必須平等地對待，一切在這方面不相等的情況必須不平等地對待，比較不平等的對待必須和比較不相等的情況保持對應關(guān)系。9 因此，公正行政原則要求行政機關(guān)必須公平地、無偏私地行使行政權(quán)力，做到“同樣的案件受到同樣的處理”，不同的情況作出對應的不同處理和對待。一個行政行為是否公正，需要從實體和程序兩個方面予以考查和確定。行政實體公正主要是指行政行為的內(nèi)容和結(jié)果公正，它要求：（1）行政主體實施行政行為時，對同等情況應當同等對待而不能區(qū)別對待；（2）對有差異的情況按照比例區(qū)別對待；（3）行為標準一致，不反復無常，不考慮一些不相關(guān)因素。行政程序公正是實體公正的必要前提和基本保證，它要求：（1）在行為過程中，“任何人不能成為自己案件的法官”；（2）對行政相對人作出不利影響的行為時，必須聽取相對人的意見；（3）作出行政行為時，應當說明行政行為的事實、依據(jù)和理由；（4）行政過程應當公開，保證相關(guān)人的參與。從上述對行政行為的公正性、合理性要求的內(nèi)容來看，在國家計委藥品政府定價一案中，國家計委對原告作出的藥品政府定價行為在合理性、公正性方面都值得懷疑，經(jīng)不起具有正常理智人的評判。其中的不合理、不公正主要體現(xiàn)在行政行為的實體內(nèi)容和程序兩個方面。在程序問題上，國家計委在作出低于原告申請定價這一對原告不利的定價行為時，按照公正行政原則要求，理應聽取申請人的意見，即按照被告自行要求的實行藥品價格聽證會的形式，舉行價格聽證會，聽取申請人及相關(guān)人的意見，被告實行價格論證會的形式，并沒有達到聽取申請人的意見的目的。但該政府定價行為不合理、顯失公正之處更主要體現(xiàn)在實體方面。首先來考查行為實體內(nèi)容。被告在認定原告生產(chǎn)的氧氟沙星屬于仿制藥品的事實基礎(chǔ)上，對仿制藥品與原研制藥品進行了區(qū)別定價，對原告仿制藥品的定價的方式有二：一是調(diào)查原告生產(chǎn)氧氟沙星的成本，根據(jù)成本進行定價；二是比照另一同類藥品，即北京雙鶴藥業(yè)生產(chǎn)的仿制氧氟沙星的生產(chǎn)成本，進行以成本為依據(jù)的定價。也就是說，被告對原告藥品的定價的主要事實依據(jù)是原告生產(chǎn)該產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。那么，被告的定價行為是否符合經(jīng)濟規(guī)律呢？根據(jù)經(jīng)濟學理論，商品的價格以價值為基礎(chǔ)并受社會供求關(guān)系的影響，價格圍繞價值上下波動；商品的價值量由生產(chǎn)該商品的社會必要勞動時間決定，社會必要勞動時間是生產(chǎn)該產(chǎn)品的社會平均勞動時間。因此，從商品的價格與生產(chǎn)成本來看，同類同質(zhì)產(chǎn)品的價格應該是由生產(chǎn)該產(chǎn)品的社會平均成本決定的，而不是由生產(chǎn)該產(chǎn)品的個別生產(chǎn)成本決定的。因此，本案被告根據(jù)原告藥品的個別生產(chǎn)成本來對原告產(chǎn)品定價，在沒有證明原告藥品的生產(chǎn)成本與該產(chǎn)品的社會平均生產(chǎn)成本相當?shù)那闆r下，是不符合經(jīng)濟規(guī)律的。其次來考查行為結(jié)果。在本案一、二審過程中，原告已經(jīng)提出證據(jù)證明，雖然在原告生產(chǎn)的藥品在法律屬性上屬于仿制藥品，在法律上區(qū)別于日本第一制藥和上海信誼藥業(yè)生產(chǎn)的原研制藥品，但在質(zhì)量屬性上，原告的藥品與后兩者的藥品具有相同的質(zhì)量。這也為一審法院所查明認定。那么，政府對商品的定價是以產(chǎn)品的法律屬性為依據(jù)還是以產(chǎn)品的質(zhì)