維護(hù)權(quán)益 化解矛盾.doc

維護(hù)權(quán)益 化解矛盾農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中群體性事件的成因和對策張啟進(jìn)當(dāng)前，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中，一些地方征地補(bǔ)償安置費(fèi)沒有到位或偏低，侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，引發(fā)了局部地區(qū)農(nóng)民群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)主義和諧構(gòu)建。筆者認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的群體性事件，其根本原因是對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度不夠。農(nóng)民權(quán)益缺乏保障一是政府已批準(zhǔn)征收，農(nóng)民補(bǔ)償沒有到位?，F(xiàn)行的征地制度，在某種意義上講仍是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下設(shè)置的，沒有從根本上改變農(nóng)民在征地過程中的弱勢地位，未能體現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，沒有從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)高度，設(shè)置征地制度。國土資源部門為了服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高辦事效率，想方設(shè)法將需要征收的土地報(bào)經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，而被征地農(nóng)民各項(xiàng)補(bǔ)償安置費(fèi)則由基層政府負(fù)責(zé)。基層政府為了吸引外資，多出政績，受到財(cái)力限制，未能按報(bào)批中所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付農(nóng)民各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)，被征地農(nóng)民阻止建設(shè)單位用地，引發(fā)農(nóng)民群體性沖突事件，產(chǎn)生了社會(huì)不和諧的因素。二是國家投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。新修改的土地管理法第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”各級政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在土地征收過程中，以“公共利益”的名譽(yù)，征地補(bǔ)償安置費(fèi)和農(nóng)房拆遷補(bǔ)償費(fèi)壓到最低標(biāo)準(zhǔn)。作為被征收方農(nóng)民集體土地所有者完全處于被動(dòng)和不平等地位，從征收土地的認(rèn)定，到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和勞動(dòng)力的安置等，都是當(dāng)?shù)卣徒ㄔO(shè)單位說了算。不管農(nóng)民有什么意見，不管農(nóng)民的生活出路有沒有解決。政府以行政強(qiáng)制力來征收農(nóng)民的集體土地，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長期穩(wěn)定收益沒有得到保障。三是土地出讓價(jià)與給予農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)差價(jià)懸殊。各類建設(shè)用地，特別是國家劃撥用地目錄以外的商服、住宅用地需要?jiǎng)佑棉r(nóng)村集體所有土地的，必須通過農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，集體所有土地變?yōu)閲型恋?，即?jīng)過征用補(bǔ)償出讓三個(gè)環(huán)節(jié)來取得土地使用權(quán)。有些地方政府利用其手中的行政權(quán)力，以“公共利益”為借口，低價(jià)征收集體所有的土地，高價(jià)出讓和轉(zhuǎn)讓。一般情況下，地方政府能獲取高出法定所支付征地補(bǔ)償費(fèi)的幾十倍，甚至于上百倍的土地出讓金。在利益分配過程中，農(nóng)民在土地的收益分配上居于劣勢，剝奪了被征地農(nóng)民直接參與投資收益的權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益，與貫徹城市支持農(nóng)村和多予少取的精神相違背。四是村級個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)擅自批準(zhǔn)將農(nóng)用地改為建設(shè)用地。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體資格界定含糊，法律規(guī)定農(nóng)村集體土地是農(nóng)民集體所有，而真正意義上講農(nóng)民根本管不到自己所擁有的土地，給村級個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)鉆了空子。在未經(jīng)合法批準(zhǔn)征收的情況下，村級領(lǐng)導(dǎo)擅自批準(zhǔn)將農(nóng)用地改為建設(shè)用地，出租給廠商使用，我們所說的“以租代征”。如果被用地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)沒有到位，原有生活水平得不到保障，要求當(dāng)?shù)卣o予解決，在沒有得到妥善處置的情況下，容易產(chǎn)生群體性上訪事件。五是地方政府非法批準(zhǔn)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)者用地。地方政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，改善投資環(huán)境等種種名譽(yù)，在國家宏觀調(diào)控和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)緊縮形勢下，地方政府非法批地現(xiàn)象比較普遍。欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府為了在短時(shí)間內(nèi)多出政績，以較低的土地價(jià)格為優(yōu)惠條件吸引更多的外商投資，采取逐年支付農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)。一旦，用地單位倒閉或政府財(cái)力窮困，被用地農(nóng)民的最低生活沒有保障，被用地農(nóng)民的訴求沒有得到解決，影響了社會(huì)穩(wěn)定。切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益是出路要徹底解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中引發(fā)的群體性事件，應(yīng)從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，大力化解人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)完善保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的長效機(jī)制。一是要真正落實(shí)好現(xiàn)有的法律法規(guī)和各項(xiàng)征地政策。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中引發(fā)的群體性事件，有些是因征地補(bǔ)償偏低，但大部分是因違法占地、違法批地、補(bǔ)償不到位、工作粗暴等引起的。解決這類問題，首先要加大土地管理法律法規(guī)宣傳和執(zhí)法力度，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，法律面前人人平等；其次要嚴(yán)格執(zhí)行征地的各項(xiàng)政策規(guī)定，使各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，如征前聽證制，“兩公告一登記”、地類面積確認(rèn)制等；三是從中央到基層政府官員要真正樹立執(zhí)政為民，維護(hù)農(nóng)民這個(gè)弱勢群體的權(quán)益，尊重農(nóng)民的集體土地所有權(quán)。二是要尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。首先，地方政府要尊重被征地農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在政府征地過程中，要明確對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。征地報(bào)批前，擬征地范圍內(nèi)凡涉及到承包地，應(yīng)向被征地農(nóng)民告知征地的范圍、用途、承包地面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，并與被征地農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償協(xié)議。這樣，在征地過程中真正體現(xiàn)了“以人為本”，保護(hù)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，要完善現(xiàn)行土地補(bǔ)償體系。將目前征地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)修改為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)和土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)。集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)是農(nóng)民集體對土地投入的補(bǔ)償，由集體所有農(nóng)民共同分享。土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)是對被征地農(nóng)戶承包地的補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)是確保被征地農(nóng)民原有生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)可以直接支付到承包戶，也可以納入社會(huì)保障體系，具體補(bǔ)償方式由農(nóng)戶自己選擇。 三是要嚴(yán)格控制征收土地的類型。我國憲法和現(xiàn)行土地管理法都規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收或征用。但是憲法和土地管理法都對如何限定公共利益沒有具體規(guī)定。建議法律對“公共利益”做出具體規(guī)定。不管是為了公共利益還是非公共利益征收或征用土地都應(yīng)尊重被征地農(nóng)民的知性權(quán)、參與權(quán)。農(nóng)民與政府應(yīng)是一個(gè)平等主體進(jìn)行協(xié)商談判，不應(yīng)是政府有征地權(quán)而動(dòng)用行政強(qiáng)制力。四是完善農(nóng)村地權(quán)法律制度。在保持集體土地公有制，維護(hù)勞動(dòng)群眾集體所有制的前提下，設(shè)立與國有土地除所有權(quán)以外擁有占有，使用、收益、處分等權(quán)能相同的權(quán)利。首先要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體?，F(xiàn)行土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體包括：村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。由于當(dāng)前村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體大部分地區(qū)已名存實(shí)亡。建議法律明確集體土地所有權(quán)主體為村一級，但在土地發(fā)包與調(diào)整時(shí)應(yīng)尊重歷史性形成的土地邊界。其次，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)。當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要扮演了一個(gè)國家政策執(zhí)行者的角色，國家包辦了本應(yīng)由集體來決定的大多數(shù)事情，從而使集體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)（所有權(quán)）名存實(shí)亡。建議國家對集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)等權(quán)能進(jìn)行立法，有關(guān)農(nóng)地使用、財(cái)產(chǎn)處置方面的大多問題應(yīng)有集體經(jīng)濟(jì)組織自己決定，不應(yīng)由各級政府包辦。三是對依法取得或契約取得的集體土地使用權(quán)，應(yīng)與國有土地使用權(quán)相等的權(quán)