“城中村”改造與開(kāi)發(fā)模式研究.doc

“城中村”改造與開(kāi)發(fā)模式研究 一、改造與開(kāi)發(fā)模式的思路研究以往“城中村”改造大多帶有濃厚的急功近利思想和理想主義色彩，希望一次性地對(duì)整個(gè)舊村進(jìn)行改造重建。由于涉及數(shù)額龐大的拆遷、賠償與返還等費(fèi)用，沒(méi)有強(qiáng)大的政府財(cái)政實(shí)力作后盾，這種整體改建式的城中村改造，要么只能停留在規(guī)劃圖紙上根本無(wú)法實(shí)施，要么只能以眾多特殊的優(yōu)惠政策作支持，大幅降低規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與檔次，企圖以超高的容積率與建筑密度、犧牲環(huán)境與配套的方式獲取收益；但這些措施的結(jié)果往往事與愿違一方面在房地產(chǎn)形成買方市場(chǎng)的宏觀背景下，導(dǎo)致大量商品房積壓，在影響自身投資回報(bào)的同時(shí)還破壞了整個(gè)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序與平衡；另一方面則是“新建舊村”，不得不在今后進(jìn)行二次改造。因此，正確的改造思路是：根據(jù)城市自身特點(diǎn)與條件，針對(duì)不同類型的“城中村”，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，進(jìn)行個(gè)性化規(guī)劃設(shè)計(jì)，要“一村一策”，“一村一模式”，既保留出租屋，壯大集體經(jīng)濟(jì)，又兼顧各方利益。針對(duì)不同的改造目標(biāo)和現(xiàn)狀情況，有不同的改造模式可供選擇。例如，有的改造僅僅是局部建設(shè)，有的則是整體推倒重來(lái)；有的以拓寬開(kāi)敞空間、完善配套設(shè)施為主，有的則以改變私人居住環(huán)境為主；有的就地拆遷安置，有的則采取土地置換的方式實(shí)行整村搬遷。同時(shí)針對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口，城市住房供給體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在“政府村民居住者”之間形成，通過(guò)規(guī)劃和法律保障確保其實(shí)施。二、改造與開(kāi)發(fā)原則（一）以上層次規(guī)劃為指導(dǎo)，區(qū)域整體控制，協(xié)調(diào)發(fā)展解決好各層次規(guī)劃在本區(qū)內(nèi)及與本區(qū)相關(guān)部分的銜接和協(xié)調(diào)問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“城中村”與周邊地區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃，使“城中村”融入到城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與管理中去，逐步將“城中村”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械赜?。（二）高效集約用地、可持續(xù)發(fā)展原則正確引導(dǎo)、妥善安排、合理規(guī)劃，促進(jìn)各項(xiàng)功能的合理集聚，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，確?？臻g布局緊湊，合理利用土地資源。正確處理近、遠(yuǎn)期的關(guān)系，因勢(shì)利導(dǎo)，分階段循序漸進(jìn)式改善，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的延續(xù)性和可操作性。（三）社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則在“城中村”的逐步改造和建設(shè)中，促進(jìn)“城中村”經(jīng)濟(jì)正常健康發(fā)展，同時(shí)注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)傳統(tǒng)文化和歷史文化的遺存，改善“城中村”的生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。（四）產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、城鄉(xiāng)一體化原則合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)、共同發(fā)展，充分考慮城市發(fā)展對(duì)“城中村”發(fā)展的吸納、帶動(dòng)與促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步城市化，現(xiàn)代化。（五）繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化原則挖掘城市文化內(nèi)涵，保護(hù)“城中村”具有特色的物質(zhì)景觀、社會(huì)文化景觀；積極探索具有廣州地方特色的嶺南文化，為廣州市歷史文化的保護(hù)和再開(kāi)發(fā)、延續(xù)傳統(tǒng)城市文脈提供有效保障。三、改造與開(kāi)發(fā)目標(biāo)和總體策略（一）長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)在充分尊重村民和其經(jīng)濟(jì)組織的利益下，結(jié)合廣州市城市建設(shè)戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要和其它相關(guān)規(guī)劃及政策，如何有效的解決“城中村”環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，并通過(guò)規(guī)劃整合和發(fā)展研究來(lái)有效的提升其經(jīng)濟(jì)地位和發(fā)展前景。使“城中村”有效的融入到城市的健康區(qū)域當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)合理，有序的發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展之路。最終成為實(shí)現(xiàn)“和諧廣州”、“綠色廣州”的有效推動(dòng)元素。（二）近期目標(biāo)通過(guò)規(guī)劃使本次工作的九個(gè)工作對(duì)象（河沙村、寺右村、東漖村、柯木塱村、琶洲村、同和村、橫沙村、石樓鎮(zhèn)赤山東村、雅瑤鎮(zhèn)岑境村）能夠在嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的前提下順利實(shí)施改造規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)目標(biāo)：1、實(shí)現(xiàn)城市小區(qū)的居住和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)配套完善、環(huán)境優(yōu)美、生活舒適；2、結(jié)合古建和當(dāng)?shù)靥厣茉炀哂袔X南特色的生活區(qū)；3、結(jié)合各對(duì)象的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，建立新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)改變?cè)瓉?lái)單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；4、在改造的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮低收入人群的居住需求。（三）改造與開(kāi)發(fā)的總體策略1）規(guī)劃先行、重點(diǎn)改造堅(jiān)持城市規(guī)劃對(duì)“城中村”改造工作的指導(dǎo)，要按照城市總體規(guī)劃和要求，抓緊編制從全市層面進(jìn)行規(guī)劃管理的技術(shù)規(guī)范和相關(guān)政策文件，使改造工作有章可循，形成積極的整體效益。加快推進(jìn)“城中村”改造專項(xiàng)規(guī)劃的編制，并將其作為具體改造項(xiàng)目的強(qiáng)制性依據(jù)，以保證改造項(xiàng)目符合建設(shè)國(guó)際化、現(xiàn)代化城市的要求，并具有科學(xué)性和可操作性。集中優(yōu)勢(shì)資源，重點(diǎn)抓好位于城市重要地區(qū)的“城中村”及現(xiàn)狀生活條件極差的“城中村”村的改造，迅速提升城市建設(shè)的整體水平，推進(jìn)城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程。 2）統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、分期實(shí)施實(shí)行整體開(kāi)發(fā)制度，防止借“分期實(shí)施”之名，行“零星插建”之實(shí)。通過(guò)土地管理、規(guī)劃管理、計(jì)劃管理、資金監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格控制，保證城中村的面貌得到整體改善。加強(qiáng)對(duì)城中村改造規(guī)模的總量調(diào)控，嚴(yán)格管理改造工作計(jì)劃，根據(jù)城市重大建設(shè)、解決城中村的實(shí)際問(wèn)題及協(xié)調(diào)改造工作與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系關(guān)系的要求，科學(xué)制訂全市和各區(qū)城中村改造工作的分期推進(jìn)方案，保障改造工作有計(jì)劃、分步驟、穩(wěn)妥有序地開(kāi)展。3）配套建設(shè)、完善管理在抓緊開(kāi)展空間改造和規(guī)劃管理工作的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)“城中村”內(nèi)違法建設(shè)、違法經(jīng)營(yíng)行為的查處，同時(shí)努力改善“城中村”地區(qū)的公共服務(wù)，積極探索實(shí)施社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化形態(tài)改造的措施，為空間形態(tài)改造配套良好的政策氛圍，并為遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)“城中村”的全面改造奠定基礎(chǔ)。四、改造與開(kāi)發(fā)模式（一）異地重建對(duì)于位于城市重大項(xiàng)目選址范圍內(nèi)的“城中村”和其它因保障城市生態(tài)安全、城市生活、生產(chǎn)安全必須遷出的“城中村”，以及距城鎮(zhèn)中心較遠(yuǎn)、生活服務(wù)極其不便、居民點(diǎn)分布零散的“城中村”，應(yīng)當(dāng)實(shí)施異地重建，將現(xiàn)有建筑物全部拆除，將現(xiàn)用地按照城市規(guī)劃要求重新利用，同時(shí)根據(jù)規(guī)劃和合理安置的需要，異地選址進(jìn)行重新建設(shè)。（二）整體拆建位于組團(tuán)以上級(jí)別城市中心區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市重要景觀門(mén)戶、城市主要交通站點(diǎn)核心影響范圍內(nèi)的“城中村”，以及其它現(xiàn)狀居住環(huán)境較差、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)潛力較大、原村民重建意愿強(qiáng)烈的“城中村”，根據(jù)保障城市公共利益和提升土地使用效益的需要，應(yīng)當(dāng)實(shí)施整體拆建，將現(xiàn)有建筑物全部拆除，按照城市規(guī)劃要求在原址重新建設(shè)。（三）局部拆建位于城市配送型物流園區(qū)內(nèi)、主要交通沿線、城市重要景觀軸線沿線、城市重要景觀區(qū)域附近的“城中村”，其它與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共和市政設(shè)施建設(shè)需要存在局部沖突的“城中村”，以及局部地段存在嚴(yán)重的安全隱患、原村民局部改造意愿強(qiáng)烈的“城中村”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和城市規(guī)劃要求實(shí)施局部拆建，將部分用地內(nèi)的建筑物全部拆除，按照規(guī)劃要求重新建設(shè)，同時(shí)對(duì)村內(nèi)的其它用地開(kāi)展綜合整治，在整體上改善居住環(huán)境。（四）綜合整治綜合整治是指在現(xiàn)狀建筑空間形態(tài)不發(fā)生根本變化的基礎(chǔ)上，采取各種手段對(duì)“城中村”居住環(huán)境的凈化、美化、優(yōu)化改造。綜合整治項(xiàng)目中，除了極少量的市政、公用設(shè)施及環(huán)境小品外，基本不涉及房屋拆建，主要是要實(shí)現(xiàn)居住環(huán)境品質(zhì)的提升。綜合整治的對(duì)象主要為建筑布局較整齊、居住環(huán)境較好、基本能夠適合中低層次居住需要的“城中村”。九區(qū)內(nèi)所有近期不開(kāi)展全面改造的“城中村”都應(yīng)該積極開(kāi)展綜合整治工作。優(yōu)先對(duì)位于各街道中心地段、區(qū)和街道近期重點(diǎn)發(fā)展的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及城鎮(zhèn)主要道路沿線的“城中村”開(kāi)展綜合整治工作。綜合整治應(yīng)根據(jù)各“城中村”的實(shí)際問(wèn)題，有針對(duì)性地開(kāi)展歷史文化遺存保護(hù)、建筑外觀改善、公共空間改善、市政公用設(shè)施改善、公共配套設(shè)施改善和道路交通設(shè)施改善等工作，以改善“城中村”的生活環(huán)境，促進(jìn)其與一般城市地區(qū)的協(xié)調(diào)。對(duì)位于基本生態(tài)控制線內(nèi)等嚴(yán)重影響城市生態(tài)安全的“城中村”，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)展截污工程建設(shè)等環(huán)境保護(hù)工作。五、案例分析從世界城市發(fā)展歷程來(lái)看，在城市規(guī)模擴(kuò)大時(shí)都會(huì)遇到“城中村”改造此類問(wèn)題。案例一 美國(guó)整治貧民窟式流動(dòng)人口聚居區(qū)過(guò)程持續(xù)了一百多年，最初的更新基本上集中在了貧民窟的取代式清理和物質(zhì)性再開(kāi)發(fā)上。當(dāng)他們最終因目標(biāo)狹隘、內(nèi)容單一、手段過(guò)激和難見(jiàn)成效而受到各方面抨擊后，美國(guó)政府開(kāi)始對(duì)“貧民窟能夠通過(guò)取代來(lái)消滅”的觀念和做法進(jìn)行反思和修正，提出了包括“模范城市計(jì)劃”（model cities program）在內(nèi)的一系列政策，對(duì)貧民窟的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面給予了更多的關(guān)注，然而，上述政策雖然在手段和措施上經(jīng)歷了從單一的空間環(huán)境的清理開(kāi)發(fā)到兼顧其社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)興的轉(zhuǎn)型過(guò)程，但總體上未達(dá)到預(yù)期效果。以1974年住房和社區(qū)發(fā)展法（HCDA）的頒布為標(biāo)志，美國(guó)城市更新運(yùn)動(dòng)開(kāi)始被目標(biāo)更為廣泛、內(nèi)容更為豐富的并強(qiáng)調(diào)社區(qū)“自愿式更新”的鄰里復(fù)興計(jì)劃所取代。該計(jì)劃認(rèn)為，社區(qū)社會(huì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上主要源于城市上層經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，而非物質(zhì)空間形態(tài)本身的不完善和不適應(yīng)。貧民窟式流動(dòng)人口聚居區(qū)問(wèn)題更多得被納入到了范圍更廣的中心城區(qū)復(fù)興計(jì)劃之中，并以此確立了以經(jīng)濟(jì)手段為核心的系統(tǒng)化政策和措施。分析： 舊村改造是一個(gè)城市對(duì)其逐步吸收的過(guò)程，很多國(guó)家都走過(guò)了這種歷程。中國(guó)的城市如果想避免這種歷程，是違背事物發(fā)展規(guī)律的。仍保持著旺盛生機(jī)與活力的“城中村”，不是簡(jiǎn)單的拆就能解決問(wèn)題的。在改造過(guò)程中要深入調(diào)查、研究、分析，從居住者的角度充分考慮，針對(duì)不同的“城中村”做出不同的改造策略。案例二 倫敦為改善泰晤士河南岸的環(huán)境，激活城市經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的社區(qū)規(guī)劃和舊城整治項(xiàng)目。在過(guò)去的幾個(gè)世紀(jì)里，這塊地勢(shì)低平的沼澤地，洪水泛濫時(shí)經(jīng)常被淹沒(méi)，長(zhǎng)期得不到發(fā)展。19世紀(jì)上半葉，在產(chǎn)業(yè)革命的推動(dòng)下，南岸地區(qū)建起了許多工廠和碼頭，也聚集了大量擁擠在區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)工人，環(huán)境非常惡劣。盡管這是一個(gè)窮人居住區(qū)，但鄰里之間崇尚互幫互助，形成了一種親密的社區(qū)精神。20世紀(jì)初，倫敦市當(dāng)局著手改造南岸地區(qū)，把新的大倫敦市政廳建造在那里，以激活該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二戰(zhàn)期間，南岸地區(qū)遭到轟炸。在后來(lái)的恢復(fù)建設(shè)中，合力將其建設(shè)成了歐洲最大的藝術(shù)和傳媒中心。許多新建的辦公樓體量龐大、建筑單調(diào)刻版，且因交通量大增而使周邊地區(qū)的環(huán)境急劇惡化。到了70年代，南岸居民從20世紀(jì)初的5萬(wàn)人減到僅余4000人，學(xué)校和商店都關(guān)閉了，一個(gè)溫馨的社區(qū)眼看就要消失了。留下來(lái)的居民對(duì)這些變化極為不滿，通過(guò)多種形式向政府呼吁，最后得到了改善。案例三 在英國(guó)，對(duì)于不符合城市規(guī)劃的舊村或建筑，其做法是只要其保持原狀，政府便不動(dòng)它，但同時(shí)要做出規(guī)劃，該處舊村或建筑一旦將有所改變便會(huì)要求其必須與規(guī)劃相吻合。分析：在人們經(jīng)歷了單調(diào)的小區(qū)模式后，“城中村”這種活力場(chǎng)所的模式，也開(kāi)始思考、追求一種交流的、和諧的、充滿生活情趣的生活社區(qū)。我們不能輕易的破壞掉“城中村”這種居住模式，因?yàn)樗墙?jīng)過(guò)城市發(fā)展自然選擇的聚集狀態(tài)，保留了傳統(tǒng)的人與人之間融洽和諧的關(guān)系。由上述案例可見(jiàn)，我們?cè)诟脑熘幸欢ㄒ紤]到這種活力的社區(qū)精神的延續(xù)，把這種被稱為城市傷疤、毒瘤的“城中村”改造成城市的另一道美麗的風(fēng)景。案例四 香港的市區(qū)重建。香港部分地方因?yàn)槔匣?、殘破，特別是香港社會(huì)底層的勞動(dòng)大眾所居住的籠屋，人居面積不足2平米。這些破舊擁擠的居屋毗鄰著光華耀眼的大廈，構(gòu)成了極大的反差。在重建過(guò)程的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)低收入的貧困人士提供了優(yōu)惠的現(xiàn)金補(bǔ)償，對(duì)合資格者允許其對(duì)居住單元進(jìn)行選擇安置，并兌現(xiàn)了不讓一戶人無(wú)家可歸的承諾。對(duì)于長(zhǎng)者、鰥寡孤獨(dú)者、重殘以及有特殊要求的人士，重建中專項(xiàng)給予撫恤安置和特惠津貼。在項(xiàng)目中還安排了充實(shí)豐富的公眾休憩公園以及各種有意義的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。案例五 從國(guó)際上看，無(wú)論是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，還是新興工業(yè)化國(guó)家（地區(qū)），它們?cè)趯?shí)行住房私有化的同時(shí)，都有針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的特殊性住房保護(hù)政策。例如美國(guó)和英國(guó)，住房私有化率分別為63%和67%，即是說(shuō)即使在這些國(guó)家，租房居住的比例也在30%以上，其中相當(dāng)比例為政府資助貧民及其它社會(huì)弱者居民住的“廉租房”。分析：”城中村”內(nèi)居住的打工階層即弱勢(shì)人群是一個(gè)龐大的數(shù)字。與香港相比來(lái)看，由于