試析政府立法中部門利益法制化的防范機制.doc

試析政府立法中部門利益法制化的防范機制摘要 部門利益法制化現(xiàn)象的普遍存在成為破壞法治、侵害公共利益的毒瘤?？茖W的防范機制應堅持“科學發(fā)展觀”對立法理念的統(tǒng)領；應推行立法方式的改革，構建合理的公眾與政府部門利益的平衡機制；應健全政府立法協(xié)調機制，增強立法協(xié)調能力；應建立專業(yè)人員和科學的法律解釋方法相結合的違法評價機制。關鍵詞 政府立法 部門利益 防范機制政府立法是國家立法工作的重要組成部分，政府立法質量的高低在深層次影響著最廣大人民的根本利益的實現(xiàn)，關系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局?！耙殉闪⒌姆色@得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。然而，近年來在政府立法中存在的部門利益法制化現(xiàn)象已成為影響政府立法的質量重要制約因素。因此，如何防范此類現(xiàn)象，提高立法質量已成為政府立法工作中需要重視的問題。筆者認為科學的防范機制的構建必須從以下幾個方面考慮。一、堅持“科學發(fā)展觀”在立法中的統(tǒng)領作用科學發(fā)展觀是政府立法工作總的指導思想和應當堅持與遵守的準則，是衡量地方政府立法質量的基本理論標準和實踐檢驗標準?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。以科學發(fā)展觀統(tǒng)領政府立法工作，就是要堅持科學立法，民主立法。所謂科學立法，就是立法的指導思想要符合國民經濟和社會發(fā)展整體趨勢的要求；立法的方式方法要講科學，正確處理各種自然界、人類社會、經濟發(fā)展之間的相互關系與聯(lián)系；立法工作要從實際出發(fā)，尊重和遵循客觀規(guī)律，要順應客觀規(guī)律的發(fā)展變化；立法的內容要體現(xiàn)“發(fā)展”、“以人為本”、“全面協(xié)調可持續(xù)”和“統(tǒng)籌兼顧”的科發(fā)展觀的基本要求。二、推行科學的立法方式改革，構建合理的利益平衡機制政府立法方式的改革是綜合性、系統(tǒng)性的改革。在部門利益法制化的防控機制中推行科學的立法方式改革，就必須構建合理的利益平衡機制。一是構建表性質與代言性質互補的公眾參與機制應成為立法方式改革的重要內容和防范部門利益法制化的切入點。目前在我國，公眾參與行政立法的主要形式有兩種模式，即代言性質的專家咨詢和代表性質的聽證會。公眾參與主要體現(xiàn)在起草法規(guī)、規(guī)章的環(huán)節(jié)、以座談會、聽證會、論證會的形式參與。代表性質聽證會的形式被多次運用到政府的立法活動中，是公眾參與程度最廣泛的立法形式，座談會、論證會由于大多是專家參與因而是專業(yè)性最強的立法形式，實踐證明這些形式在防范政府部門利益化、提高立法質量方面發(fā)揮了積極的作用。但存在的弊端也是明顯的，代表性質的聽證會由于受文化程度、法治意識等因素的影響，公眾對于聽證的事項往往理解不透，容易導致聽證流于形式，成為少數(shù)部門謀求自身利益的工具，而專家參與的論證會、座談會、聽證會由于公眾參與的程度不高，又容易受利益的驅動被起草法規(guī)、規(guī)章的少數(shù)部門操縱，陷入“空洞化”、“符號化”的尷尬。為此，在政府立法的起草環(huán)節(jié)建立相互制約的代表性質的聽證與與專家咨詢理性互補的立法方式應是公眾參與立法的最佳選擇。在這種機制中，公眾是主體，專家從屬于公眾，專家通過對立法意圖、立法內容的闡釋引導、啟發(fā)公眾參與政府立法活動，提高公眾參與的真實性、有效性，以有效防范部門利益法制化的傾向。二是建立政府立法項目公征的合理機制，在源頭上防范部門利益法制化傾向。當前政府立法在立項方面主要存在的問題是：行業(yè)管理的立法項目多，綜合性項目少；實施上位法配套性項目多，總結經驗創(chuàng)新型項目少；有的項目于國家部委正在制定或準備制定的選項重復，立項不必要；有的項目立法條件不具備，時機不成熟，不需要政府立法或不適宜政府立法也要想方設法“擠進”立法計劃，侵占立法資源，影響立法一些重要立法項目的落實。究其原因：一是政府立法項目來源單一。目前大多政府立法項目是由省直有關部門提出，市縣人民政府、社會團體及專家及學者提出的項目很少。二是部門提出立法項目帶有局限性和片面性，以部門利益和需要為標準，缺乏全局觀念，對可能給部門增加“限制”和無利可圖的項目，即使需要立項，其提出立法建議的積極性也不高，有的部門甚至把列入計劃的項目僅作為工作總結的需要和申報經費的理由。這些問題一方面造成立法資源的浪費，另一方面降低了立法的公信力。要從源頭上解決立項不科學的問題，防范政府部門利益化的傾向，就應借鑒成功經驗，引入政府立法項目的公征機制。20XX年北京市法制辦首次發(fā)出公告，向社會公開征集20XX年度政府立法項目建議。此次征集采取定向和非定向結合的方式：定向方式是以書面形式向本市的高校、科研機構、行業(yè)協(xié)會、社團組織等機構征集，非定向是通過媒體發(fā)布公告，向社會公眾征集項目建議。社會公眾可通過信件、傳真、電子郵件等形式提交立法項目建議。然后由法制辦以適當方式向社會反饋。這種公眾參與政府立項的公眾參與模式在香港是以“公眾咨詢”制度來演繹的。早在英國殖民時期，香港就已發(fā)展出一套獨特的公眾參與政府立法的制度安排，即咨詢制度，并不斷改進，延續(xù)至今?；貧w前，香港主要以咨詢委員會的形式推動公民參與，近幾年，政府為了把咨詢范圍擴大到市民大眾，才與由專業(yè)人士與商人組成的咨詢委員會合作推行大規(guī)模的公眾咨詢。所不同的是公眾咨詢機制在第一輪向社會大眾發(fā)布立法資料，征集立法建議之后，對于立法建議的收集、歸納、分析是交給中立的第三方顧問公司來完成的。顧問公司撰寫的咨詢報告中主要內容就是提交公眾意見的分歧點。而且報告的發(fā)布也必須公開。在第二輪咨詢中政府集中就公眾意見的分歧點向社會咨詢，從而制定可行的措施，增強了立法的公眾認同感和可執(zhí)行性。因此，筆者建議在政府立法的立項環(huán)節(jié)除了引入立項公征機制，還應借鑒香港公眾咨詢中公征意見的收集評價機制，以防止公征機制中由于信息不對稱導致的形式化、官僚化現(xiàn)象。三是推行“政府立法回避制度”，增強立法的公正性、民主性?！罢⒎ɑ乇苤贫取钡暮诵膬热菔桥c立法項目有直接利害關系的單位和個人，不得參與法規(guī)、規(guī)章的起草、審查和評審，不得主導立法進程。在起草環(huán)節(jié)堅持三種項目的回避制度：與主管部門有直接利害關系的項目，原則上應當回避；專業(yè)性強的項目可以回避；綜合性、跨部門的立法項目，部門間難以達成共識的，原則上相關部門全部回避。那么與部門利益有關的立法項目在起草環(huán)節(jié)實行回避，在起草的方式上就應建立“委托起草”的機制。受委托起草的專家應在政府建立的“立法專家?guī)臁敝须S機抽選，并且實行委托起草“匿名制”。而在審查和評審環(huán)節(jié)可引入代言制與代表制互補的公眾參與形式，監(jiān)督政府立法。有條件的地方也可發(fā)揮專家優(yōu)勢或社會資源優(yōu)勢在立法項目的調研中委托專家調研或顧問公司調研。三、健全政府立法協(xié)調機制，增強政府協(xié)調立法的能力立法協(xié)調是立法過程的關鍵，立法協(xié)調工作質量的高低關系立法的成敗。當前政府立法協(xié)調工作難度越來越大。有的單位對立法項目征求意見不答復或不在規(guī)定的時間內反饋意見；有的單位承辦人員提出意見后領導沒有經過認真研究就簽字報出；有的在征求意見時不提意見，到政府常務會時才提不同意見。為此，建立健全立法協(xié)調機制，增強政府協(xié)調立法協(xié)調能力應具體采取以下措施。一是加強和完善立法協(xié)調機構組織形式。對于涉及公共利益、公民權利、社會穩(wěn)定等重大立法事項的協(xié)調應采取專家論證、政府主管領導掛帥、起草部門參與、答辯，人大代表監(jiān)督的組織形式。避免關門協(xié)調，“人情”協(xié)調，讓立法協(xié)調既有沖突又有共識，既有形式又有內容，真正體現(xiàn)立法協(xié)調對部門利益的遏制。二是建立健全立法協(xié)調中的過失問責制度。對于在立法協(xié)調中不認真配合，濫用職權或怠于履行職責的部門和個人，應結合相關法律法規(guī)的規(guī)定追究責任。同時，設立立法過失登記制度作為考核工作業(yè)績的指標。還可在以后的立法中實行“過失回避”，把不認真履行職責的部門和個人排除在立法工作之外，以提高立法起草部門及立法協(xié)調工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。四、建立合理的違法審查評價機制，確保政府立法的合法性現(xiàn)實中，政府立法的合法性審查主要由政府法制機構中專門科室負責，但由于專業(yè)的局限性，法制機構中負責審查的工作人員不可能熟悉所有的部門法，而有些部門在起草、論證政府立法時往往超越上位法的規(guī)定為部門設定權力，尋求利益。為此，合理的違法審查評價機制首先應借助不同領域內的專家學者、律師的理論和經驗優(yōu)勢對政府立法從不同角度全方位的評價。其次，在法制統(tǒng)一原則的指導下對由部門起草的規(guī)章依據(jù)憲法、立法法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)的規(guī)定對內容合法性進行審查，使其與上位法的規(guī)定相協(xié)調。但是這種合法性的審查不是簡單的對照條文，而是要綜合運用語義解釋、目的解釋、體系解釋等解釋方法才可以作出是否合法的評價。這里僅以陜西省河道采砂管理辦法為例對規(guī)章的合法性審查予以闡述。該辦法第二條規(guī)定“河道”包括湖泊、水庫、人工水道，而中華人民共和國河道管理條例中規(guī)定河道的范圍包括湖泊、水庫、人工水道、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)、行洪區(qū)。顯然上位法對河道范圍的界定更周延，那么，據(jù)此是否可以根據(jù)條文字面意思就得出該辦法違反了上位法的規(guī)定？從形式法制的角度來看確實和上位法規(guī)定不一致，但從目的解釋的角度來看還要作進一步審查。該辦法制定的目的是規(guī)范河道采砂行為，因此這里的河道應該是與采砂行為有關的河道，如果在行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)有采砂行為，該辦法對“河道”的界定就違背了規(guī)范河道采砂行為、保護生態(tài)平衡的立法目的，如果在上述三個區(qū)域不可能存在或不允許存在采砂行為，該辦法規(guī)定的“河道”就沒有違反上位法的規(guī)定。還有該辦法第14條規(guī)定了采砂許可的6項條件，從該辦法的規(guī)定來看，只要符合14條的規(guī)