我國光伏產(chǎn)業(yè)政策存在的問題及改進建議[文檔資料]VIP

我國光伏產(chǎn)業(yè)政策存在的問題及改進建議 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 在全球光伏市場帶動和我國光伏產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下，我國光伏產(chǎn)業(yè)得到飛速發(fā)展，目前已經(jīng)形成了高純硅材料（單晶、多晶、準單晶）、鑄錠 /硅片、電池片 /組件和系統(tǒng)集成等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，是我國少數(shù)幾個具有國際競爭水平的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。但是，近年來特別是 2012 年，我國光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了全行業(yè)虧損，八九成企業(yè)陷入停產(chǎn)或半停產(chǎn)困境。這一局面，雖然是全球光伏產(chǎn)業(yè)深度調(diào)整的結(jié)果，但也暴露出我國太陽能 光伏產(chǎn)業(yè)市場、政策等方面的缺陷。通過進一步完善產(chǎn)業(yè)政策，使我國光伏產(chǎn)業(yè)順利走出危機，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的經(jīng)濟意義和社會意義。 一、我國光伏產(chǎn)業(yè)政策存在的問題 近年來，為了支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國已先后制定實施一系列促進太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。這些政策可以分為兩類：一類是鼓勵可再生能源發(fā)展的法律和政策，包括可再生能源法、可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法、可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定、可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法、節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）、可再生 能源中長期發(fā)展規(guī)劃、可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法、電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法、可再生能源發(fā)展 “ 十二五 ” 規(guī)劃等。這些政策確立了 “ 費用分攤 ” 、 “ 全額收購 ” 、“ 配額交易 ” 等扶持可再生能源發(fā)展的原則，太陽能光伏發(fā)電作為重要的可再生能源利用方式也從中獲益。另一類是針對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問題而出臺的政策措施，主要包括關(guān)于開展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設(shè)有關(guān)要求的通知、關(guān)于加快推進太陽能光電建筑應(yīng)用的實施意見、太陽能光電建筑應(yīng)用財政補助資金管理暫行辦法、關(guān)于實施金太陽示范 工程的通知、關(guān)于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知、多晶硅行業(yè)準入條件、關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知、國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見、關(guān)于進一步加強光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知等。這些行業(yè)特惠型政策在啟動國內(nèi)光伏發(fā)電市場等方面發(fā)揮了積極的作用。 但是，我國現(xiàn)行支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策還存在一些不足之處，主要表現(xiàn)為： 一是重終端產(chǎn)品應(yīng)用補貼，輕前端產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)支持。在太陽能光伏發(fā)電的經(jīng)濟性不如傳統(tǒng)化石能源有競爭力的條件 下，出于緩解資源環(huán)境壓力和降低新興技術(shù)應(yīng)用成本等方面的考慮，現(xiàn)階段對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)進行補貼是必要的。但補貼政策既要體現(xiàn)階段性，又要考慮成長性，其最終目的是在盡可能短的時間內(nèi)提高太陽能光伏發(fā)電的經(jīng)濟性。就我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的財政支持政策而言，不管是 “ 金太陽示范工程 ” 還是 “ 太陽能屋頂計劃 ” ，其補貼都集中在終端產(chǎn)品應(yīng)用。對商業(yè)化太陽能光伏發(fā)電項目進行補貼的目的，是希望在擴大產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用規(guī)模的過程中通過 “ 干中學(xué) ” 等機制實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，從而降低產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用成本。這種補貼方式盡管在較短時間里迅速擴大了國內(nèi)光伏發(fā)電市場 規(guī)模，但在降低光伏產(chǎn)品市場和應(yīng)用成本方面并沒有發(fā)揮重要作用。原因在于，我國太陽能光伏電池片、組件的生產(chǎn)規(guī)模為全球最大，多家企業(yè)市場占有率位居世界前列，光伏產(chǎn)品國內(nèi)市場銷售量占全行業(yè)總銷售量的比重一半。也就是說，國內(nèi)終端產(chǎn)品應(yīng)用市場擴大，并不能顯著提高光伏行業(yè)產(chǎn)量，因此也就很難通過補貼重點產(chǎn)品應(yīng)用的方式來降低成本。實際上，制約我國光伏產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用成本降低的最大障礙是硅料提純等關(guān)鍵技術(shù)落后。在此前數(shù)年國外光伏應(yīng)用市場高速增長的背景下，以民營企業(yè)為主體的國內(nèi)光伏企業(yè)缺乏對這些核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)進行 “ 攻堅 ” 的激勵，政府 也沒有提前謀劃大力支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)，從而導(dǎo)致國內(nèi)光伏產(chǎn)品生產(chǎn)和應(yīng)用成本高度依賴太陽能級多晶硅國際市場價格，因此在我國成為世界上最大的光伏產(chǎn)品生產(chǎn)和出口國之后，全球市場占有率位居前列的國內(nèi)光伏企業(yè)依然沒有形成內(nèi)在的、穩(wěn)定的成本下降機制。 二是重項目初始投資補貼，輕項目建成后的電量監(jiān)管。政府動用財政資金補貼商業(yè)化太陽光伏發(fā)電項目，除了希望藉此提高光伏發(fā)電的經(jīng)濟競爭力之外，另外也希望能替代傳統(tǒng)化石能源消耗，因此應(yīng)該高度重視商業(yè)化光伏項目的實際發(fā)電業(yè)績。在這方面， “ 先發(fā)電后結(jié)算 ” 的度電補貼方式更加可靠。在 不考慮光伏項目發(fā)電量計量誤差的條件下，采取度電補貼方式能讓每一筆補貼資金都產(chǎn)生實實在在的能源替代效益。但不管是 “ 太陽能屋頂計劃 ” 還是 “ 金太陽示范工程 ” ，采用的都是初始投資補貼的方式。由于缺乏項目建成后的電量監(jiān)管，部分地區(qū)出現(xiàn)了套取政府補貼資金的情況，導(dǎo)致財政資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，不管是根據(jù)投資額按比例補貼，還是采取固定額度補貼，初始投資補貼都存在難以克服的弊端。（ 1）對于根據(jù)投資額按比例補貼這種方式來說，在政府部門只能按企業(yè)申報的成本進行審批的情況下， “ 高成本批給高額補貼，低成本批給低額補貼 ” ，在機 制上不能鼓勵先進；更有企業(yè)為得到更多的建設(shè)資金補貼、更高的電價補貼，不再努力控制成本，甚至在建設(shè)規(guī)模、投產(chǎn)時間和項目財務(wù)上作假，既阻礙新能源技術(shù)進步，又使補貼政策效率低下。（ 2）就固定額度補貼而言，由于太陽能光伏產(chǎn)業(yè)正處于快速成長期，產(chǎn)品價格波動幅度較大，很可能會出現(xiàn)補貼標準調(diào)整滯后于市場價格變化，從而導(dǎo)致過度補貼或補貼不足，使得項目投資主體難以形成穩(wěn)定的預(yù)期，光伏發(fā)電市場開發(fā)很容易出現(xiàn)大起大落，對行業(yè)發(fā)展造成不必要的負面影響。例如， 2011 年，與光伏電池快速降價的市場走向相反的高額補貼政策出臺，加上地方的 項目核準權(quán)限，兩項因素迭加，引發(fā)了西部數(shù)省區(qū)光伏發(fā)電脫離中長期規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)銜接的爆發(fā)性大規(guī)模建設(shè)熱潮。有的省年內(nèi)就要投產(chǎn)上百萬千瓦，同時還有數(shù)倍規(guī)模的項目夜以繼日地施工。面對如此大規(guī)模的意料之外的光伏電站建設(shè)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對不足，許多搶建的光伏電站不得不面臨閑置 “ 窩電 ” 的嚴峻形勢。這樣的補貼方式收到的是適得其反的效果。 三是重集中大規(guī)模電站建設(shè)，輕分布式就地開發(fā)利用。盡管太陽輻照總能量巨大，但地球單位面積獲取的光照能量相對較小。也就是說太陽能的能源密度較低，因此其規(guī)模化利用需要占有大量土地資源。然 而，我國非耕用土地資源和太陽能資源都豐富的西部地區(qū)，卻存在電力負荷小、電網(wǎng)薄弱等不利因素，因此單純從商業(yè)化光伏發(fā)電項目建設(shè)成本和管理效率的角度考慮，就很難采用 “ 分散上網(wǎng)、就地消納 ” 的方式發(fā)展，只能采取 “ 大規(guī)模 高集中 遠距離 高電壓輸送 ” 的模式發(fā)展。目前看來，集中建設(shè)大規(guī)模電站的方式在我國太陽能光伏發(fā)展中占主導(dǎo)地位。截止 2013 年底，光伏發(fā)電總裝機達到了 1900 萬千瓦，其中光伏電站裝機容量1600 萬千瓦，是分布式光伏 300 萬千瓦的 3 倍多。問題在于，在西部地廣人稀、用電負荷很小的地區(qū)集中大規(guī)模建設(shè)太陽能光伏電 站，其電力消納不得不面臨長距離輸送問題，有的要輸送 700800 公里才到省負荷中心，而省內(nèi)又無力全部消化，還要向東部地區(qū)輸送。光伏發(fā)電年利用小時數(shù)不到2000，在荒漠地區(qū)開發(fā)比風電還 “ 稀薄 ” 的電能，需要為層層升高電壓而配套新建一系列高壓、超高壓甚至特高壓輸變電裝置，才能將昂貴的光電輸送到上千公里甚至數(shù)千公里以外去使用。多層輸變電設(shè)施投資、年利用小時數(shù)較低導(dǎo)致的輸電系統(tǒng)效率低下、長距離線損和過網(wǎng)費等，使得經(jīng)濟性本來就不強的光伏發(fā)電的化石能源電量替代能力變得更差。 支持光伏企業(yè)利用資本市場融資。積極支持符 合條件的中小光伏企業(yè)在中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板上市，鼓勵符合條件的光伏企業(yè)在境內(nèi)外上市籌資。在光伏企業(yè)集聚的地區(qū)，開展具備條件的光伏企業(yè)進入證券公司代辦系統(tǒng)進行股份轉(zhuǎn)讓試點，推進未上市光伏企業(yè)股權(quán)的流通，拓寬創(chuàng)業(yè)投資退出渠道。支持符合條件的光伏企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、短期融資券和中期票據(jù)等，在光伏企業(yè)集聚的地區(qū)開展光伏企業(yè)聯(lián)合發(fā)行企業(yè)債券試點。 （四）強化科技支持體系，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力 健全光伏產(chǎn)業(yè)科技投入長效機制。創(chuàng)新激勵機制和成果轉(zhuǎn)化機制，全面提高我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和服 務(wù)水平，促進光伏技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將太陽能光伏產(chǎn)業(yè)核心設(shè)備和關(guān)鍵工藝的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)及產(chǎn)業(yè)化納入國家各類科技發(fā)展規(guī)劃，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和重大裝備扶持項目中安排太陽能光伏專項，支持國內(nèi)研究機構(gòu)和企業(yè)在光伏產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)方面提高創(chuàng)新能力，在引進國外先進技術(shù)基礎(chǔ)上，加強消化吸收和再創(chuàng)造，盡快形成自主創(chuàng)新能力。 強化光伏企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵。比照部分高技術(shù)行業(yè)的創(chuàng)新激勵政策，太陽能光伏企業(yè)為開發(fā)新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品發(fā)生的研發(fā)費用，未形成無形資產(chǎn)計入當期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實扣除的基礎(chǔ)上，再按照研發(fā) 費用的 50%加計扣除；形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的 150%攤銷。對被認定為高新技術(shù)企業(yè)的光伏企業(yè)，按照稅法規(guī)定減按 15%的稅率征收企業(yè)所得稅。 組建光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟。對于嚴重制約我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高純多晶硅生產(chǎn)提純設(shè)備，大尺寸（ 450kg 以上）鑄錠爐、多線切割機等晶硅電池生產(chǎn)用關(guān)鍵設(shè)備，以及在光伏發(fā)電系統(tǒng)中成本占比較高、且高度依賴進口的 EVA 膠膜、背板玻璃和大功率光伏逆變器等核心輔助材料和部件，要積極支持以技術(shù)實力雄厚、資源整合能力突出的中央企業(yè)為主體，組建光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，集中優(yōu)勢研 發(fā)力量進行技術(shù)攻關(guān)，爭取在短期內(nèi)突破國外企業(yè)的技術(shù)封鎖，形成以國內(nèi)制造設(shè)備為主的裝備能力，提升我國光伏產(chǎn)業(yè)核心競爭力。 引導(dǎo)研究機構(gòu)做好光伏發(fā)電相關(guān)運行技術(shù)研發(fā)工作。結(jié)合太陽能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃，深入研究電網(wǎng)內(nèi)電源布局、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)以及不同電力系統(tǒng)可接納的光伏發(fā)電規(guī)模。加強季節(jié)性、間歇性較強的太陽能光伏發(fā)電與電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定之間關(guān)系等研究工作，在確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的同時，盡可能從技術(shù)上保證光伏發(fā)電電量全額收購。引進吸收國外先進光伏發(fā)電上網(wǎng)運行經(jīng)驗和技術(shù)，加強對光伏發(fā)電參數(shù)的預(yù)測工作，研究建立光伏發(fā)電上 網(wǎng)參數(shù)測評系統(tǒng)，研究解決光伏電站輸出功率穩(wěn)定和無功補償問題，不斷提高電網(wǎng)消納太陽能光伏電力的水平。支持開展智能微電網(wǎng)示范工程建設(shè)，為大規(guī)模從配電側(cè)或用電端接入光伏發(fā)電積累經(jīng)驗。 （五）著力實施光伏產(chǎn)業(yè)進出口政策，有效利用國外資源和市場 支持光伏企業(yè)擴大進出口。從國外進口的用于光伏產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)而國內(nèi)不能生產(chǎn)的儀器和設(shè)備，免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅。在世貿(mào)組織政策框架所認可的范圍內(nèi)，通過出口信貸、財政貼息、減免出口關(guān)稅等辦法，鼓勵國內(nèi)光伏企業(yè)擴大技術(shù)及產(chǎn)品出口，開拓海外市場。同時加大反傾銷 力度，尤其是要針對美國等國家的企業(yè)低價傾銷多晶硅的行為，適時采取貿(mào)易救濟措施，保護國內(nèi)光伏企業(yè)的合法權(quán)益，幫助我國擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌的光伏出口產(chǎn)品在國際市場占據(jù)更大份額，并培育一批以出口光伏產(chǎn)品為主的世界級跨國公司。 完善光伏產(chǎn)品出口服務(wù)體系。加大力度改善光伏產(chǎn)品對外貿(mào)易的軟環(huán)境。改進政府外貿(mào)管理部門的服務(wù)機制，重視向光伏出口企業(yè)提供國際貿(mào)易信息，可以考慮實行信息交流計劃，包括政府信息系統(tǒng)免費或低費向企業(yè)提供國際貿(mào)易信息，建立出口咨詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，向企業(yè)提供國際貿(mào)易的專家咨詢，提供貿(mào)易中介服務(wù) 等。重點建設(shè)一批國際化的生產(chǎn)力促進中心，為光伏行業(yè)及光伏產(chǎn)品出口服務(wù)。進一步簡化商檢、報關(guān)手續(xù)，對符合條件的企業(yè)實現(xiàn) “ 便捷通關(guān) ” 。大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)和 “ 電子通關(guān) ” 聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管技術(shù)，為光伏產(chǎn)品出口創(chuàng)造便捷的 “ 綠色通道 ” 。 提高產(chǎn)業(yè)國際合作水平。完善法律法規(guī)，適時調(diào)整引導(dǎo)外商投資的有關(guān)政策和目錄，形成穩(wěn)定透明的管理體制和公平可預(yù)