空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”.doc

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問題規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過程?？臻g規(guī)劃是對(duì)國土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問題嚴(yán)重且呈蔓延之勢(shì)。一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問題突出。我國現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等問題。二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問題突出?，F(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到幾個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果差異明顯，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來困惑。四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出。我國規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強(qiáng)、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績及考核導(dǎo)向等多種因素影響，導(dǎo)致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領(lǐng)導(dǎo)變化思路隨之變化。同時(shí)規(guī)劃雖然均經(jīng)歷的相關(guān)法規(guī)法定程序，但在權(quán)利和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)利任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計(jì)劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，到全面小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段，深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確?？臻g規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。二、多規(guī)合一的提出及背景窗體頂端2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。決定明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。習(xí)近平總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。2014年2月，國土資源部印發(fā)了關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。2014年3月，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2014年4月，國家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。2014年5月，國家發(fā)改委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知（以下簡稱通知），通知明確了開展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2014年10月，國家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。三、多規(guī)合一的意義及必要規(guī)劃領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)和問題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)的當(dāng)前發(fā)展無序、管理隨意的無奈現(xiàn)實(shí)，因此加快推進(jìn)規(guī)劃體制改革，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實(shí)及長遠(yuǎn)意義。一是適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無序發(fā)展等必須徹底革除，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)規(guī)劃體制改革是適應(yīng)、影響和推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現(xiàn)實(shí)需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項(xiàng)等規(guī)劃琳瑯滿目，各個(gè)管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒有問題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題司空見慣、習(xí)以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的有效實(shí)施。多規(guī)合一將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問題，確保規(guī)劃有效落地實(shí)施。三是實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無序帶來發(fā)展無章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間布局不科學(xué)不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴(yán)重的不可挽回的發(fā)展負(fù)面損失，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。多規(guī)合一旨在站在空間管控和科學(xué)、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續(xù)利用。四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問題，造成的諸多發(fā)展問題和國土空間不節(jié)約問題已經(jīng)非常嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責(zé)。深化改革決定中明確要求加強(qiáng)空間管理，多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。五是貫徹落實(shí)依法治國，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全關(guān)于依法治國決定，到四個(gè)全面的論調(diào)和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是強(qiáng)化、嚴(yán)肅和加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。四、多規(guī)合一的內(nèi)涵和本質(zhì)按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及多規(guī)合一試點(diǎn)通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域空間、一個(gè)空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍(lán)圖，確保一張藍(lán)圖干到底。追溯我國規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個(gè)多世紀(jì)的歷程，自從2013年以來多規(guī)合一提出及試點(diǎn)實(shí)施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領(lǐng)域及社會(huì)大眾等均對(duì)多規(guī)合一較為陌生和模糊，認(rèn)識(shí)理解千差萬別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解多規(guī)合一，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。一是多規(guī)合一不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，多規(guī)合一的要求是確保一張藍(lán)圖干到底。規(guī)劃是對(duì)未來的預(yù)先統(tǒng)籌安排，始終對(duì)發(fā)展前瞻遠(yuǎn)謀，約束規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。多規(guī)合一要求一張藍(lán)圖干到底，更加強(qiáng)化的規(guī)劃的預(yù)先安排性和科學(xué)性，更加強(qiáng)化了其對(duì)發(fā)展的約束性、法定性和權(quán)威性。不要無視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意為無意成為花瓶和擺設(shè)，規(guī)劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。二是多規(guī)合一不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合一的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項(xiàng)職能專業(yè)分工、科學(xué)管理，而規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理的重要手段和方法。因此多規(guī)合一不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問題。不要多部門多職能規(guī)劃相關(guān)打架，相互矛盾，相互沖突，而且還互不兼容、互不相讓，不要再維護(hù)權(quán)與利而損害生態(tài)及社會(huì)公共利益。三是多規(guī)合一不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問題。社會(huì)系統(tǒng)的多個(gè)部門、多個(gè)分工職能管理及多個(gè)規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，多規(guī)合一除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強(qiáng)調(diào)公共管理部門如何利用多規(guī)合一的規(guī)劃解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)及長遠(yuǎn)問題。國土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。五、多規(guī)合一實(shí)施的難點(diǎn)我國現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來的條框，真正實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的基本要求，當(dāng)前仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，不容回避，且需要深入解決。一是規(guī)劃期限問題。各個(gè)規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是規(guī)劃基期千差萬別，起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導(dǎo)致現(xiàn)狀分析、空間開發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預(yù)測(cè)難以吻合等。二是規(guī)劃體系問題。當(dāng)前國內(nèi)規(guī)劃主要有幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點(diǎn)是明確區(qū)域未來發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。四是專項(xiàng)規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒有明確的法規(guī)要求，均以一個(gè)空間范圍為規(guī)劃對(duì)象，而缺乏上下位及管理關(guān)系，同時(shí)由于使用用途的不同，導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來越難。三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問題。多規(guī)融合關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合非常關(guān)鍵，但從當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的來源看，不同規(guī)劃基礎(chǔ)底圖也不一樣。例如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)是地形圖?；A(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)各相關(guān)數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如底圖、坐標(biāo)、目標(biāo)及指標(biāo)分類規(guī)范均不一樣，因此較難難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標(biāo)偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實(shí)現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地管制區(qū)分為“允許建設(shè)”、“有條件建設(shè)”、“限制建設(shè)”和“禁止建設(shè)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)“用地單元建設(shè)適宜性”的等級(jí)評(píng)定按“適宜建設(shè)用地”、“可建設(shè)用地”、“不適宜建設(shè)用地”和“不可建設(shè)用地”劃分，兩者對(duì)土地空間管制的分類方法不同。五是管理機(jī)制問題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施機(jī)制是推動(dòng)規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ?。但從?dāng)前規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實(shí)施細(xì)則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過程中沒有法律支撐，而監(jiān)督實(shí)施的責(zé)任又分散在各個(gè)職能部門，不可避免地影響規(guī)劃實(shí)施。六、多規(guī)合一實(shí)施的建議多規(guī)合一需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心。多規(guī)合一涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域方面，是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜且較為漫長的過程。多規(guī)合一需要先學(xué)習(xí)試點(diǎn)、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。一是以編制各項(xiàng)規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決多規(guī)合一的基礎(chǔ)技術(shù)問題。多規(guī)合一涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類等問題，要較快統(tǒng)一需要過程，而且較為復(fù)雜。圍繞多規(guī)合一的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)要解決的問題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標(biāo)準(zhǔn)完全統(tǒng)一成一個(gè)模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議多規(guī)合一在各項(xiàng)規(guī)劃之上編制一個(gè)區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等，以此規(guī)劃指導(dǎo)各部門各職能規(guī)劃編制和實(shí)施，一方面可以達(dá)到多規(guī)合一的目標(biāo)目的，另一方面可以有效避讓解決多規(guī)合一中涉及的歷史的、復(fù)雜的基礎(chǔ)技術(shù)問題。二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺(tái)，解決多規(guī)合一的實(shí)質(zhì)突破問題?；ヂ?lián)網(wǎng)信息、移動(dòng)通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自然的自覺和不自覺的解決了之前長期困惑問題，提高了社會(huì)效率和公共服務(wù)能力。當(dāng)前大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智慧城市建設(shè)正在加快推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入到了我們的工作生活領(lǐng)域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項(xiàng)職能智慧信息模塊的建設(shè)和應(yīng)用顛覆和改變了傳統(tǒng)國土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進(jìn)多規(guī)合一，正在探討多規(guī)合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題，但可以肯定的說，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進(jìn)入我們的規(guī)劃管控領(lǐng)域，自覺不自覺的運(yùn)用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺(tái)管理我們的國土空間和各項(xiàng)規(guī)劃，此時(shí)此刻，多規(guī)合一問題不再變得歷史復(fù)雜，諸多問題迎刃而解。因此多規(guī)合一真正實(shí)質(zhì)的突破口將會(huì)是智慧信息平臺(tái)的普及和應(yīng)用。三是以成立高規(guī)格規(guī)委領(lǐng)導(dǎo)組織，解決多規(guī)合一的管理機(jī)制問題。在我國，任何規(guī)劃和事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)組織及管理方式很大程度上取決于落實(shí)執(zhí)行情況。我們當(dāng)前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)，各個(gè)部門區(qū)分垂直管理的和當(dāng)?shù)卣芾?，?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時(shí)由于多數(shù)規(guī)劃服務(wù)部門屬于同一級(jí)別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在多規(guī)合一規(guī)劃體制上提高級(jí)別和規(guī)格，提高權(quán)威，從組織行政的方式解決多規(guī)合一的統(tǒng)一問題和執(zhí)行實(shí)施問題是必要和必須的。四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問責(zé)形式，解決多規(guī)合一的長期執(zhí)行問題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會(huì)流于形式的，沒有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無力的。我國長期以來的法治淡薄、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績，拿規(guī)劃當(dāng)花瓶擺設(shè)等問題長期而實(shí)際的存在，且為通常慣例、習(xí)以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長期堅(jiān)持和執(zhí)行少之又少。十八屆四中全會(huì)關(guān)于深化改革決定中指出要加強(qiáng)空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強(qiáng)規(guī)劃立法，加強(qiáng)公共空間管控和建設(shè)新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國家加快推進(jìn)規(guī)劃法治建設(shè)，嚴(yán)肅規(guī)劃法紀(jì)；另一方面在地方多規(guī)合一中，要積極通過地方人大立法，同時(shí)建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，確保多規(guī)合一順暢執(zhí)行?！岸嘁?guī)合一”發(fā)展歷程當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期,新一輪改革任務(wù)艱巨繁重。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出，推進(jìn)空間規(guī)劃體制改革，創(chuàng)新空間規(guī)劃體系，是提高政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。黨的十八屆三中、五中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議等對(duì)空間規(guī)劃改革、“多規(guī)合一”均作出了重大戰(zhàn)略部署：2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。決定明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。習(xí)近平總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。2014年2月，國土資源部印發(fā)了關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。2014年3月，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2014年4月，國家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。2014年5月，國家發(fā)改委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，“多規(guī)合一”。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知（以下簡稱通知），通知明確了開展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2014年10月，國家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。其中特別提出，要積極實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”。2015年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。與此同時(shí)，各省也紛紛結(jié)合自身情況確定了省層面的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2015年9月，國家測(cè)繪地理信息局與國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合組織編制并印發(fā)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則（試行），為推動(dòng)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。2015年12月，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議指出，提高城市發(fā)展持續(xù)性，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，同時(shí)為促進(jìn)“多規(guī)合一”在新常態(tài)下，提高城市空間管控水平提供了方向性指引。2016年2月，中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見中指出，要強(qiáng)化城市規(guī)劃工作。創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。2016年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平總書記聽取了浙江省開化縣對(duì)開化關(guān)于“多規(guī)合一”試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)情況的匯報(bào)后，認(rèn)為開化的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)切實(shí)可行，值得肯定。2016年3月，為有效落實(shí)2016年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于制定省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案的重點(diǎn)任務(wù)要求，3月2日和3日，國家發(fā)改委會(huì)同國家測(cè)繪地理信息局，分別與廣西壯族自治區(qū)、浙江省簽署合作協(xié)議，建立省級(jí)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)合作機(jī)制。2016年7月，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)正式掛牌。規(guī)劃和國土兩個(gè)職能部門的合并，意味著北京市土地利用總體規(guī)劃將和城市總體規(guī)劃更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從體制上為“多規(guī)合一”樹立了良好的示范。隨著國家政策層面要求不斷提高，規(guī)劃改革的實(shí)踐工作逐步深入，從最初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，到國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，再到以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，生態(tài)規(guī)劃、綜合交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、教育等公共服務(wù)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的“多規(guī)合一”，為規(guī)劃體制改革實(shí)踐指明了方向和路徑，為區(qū)域破解發(fā)展難題找到了突破口，也為提高城鄉(xiāng)資源利用效率、強(qiáng)化政府空間管控能力奠定了基礎(chǔ)?！岸嘁?guī)合一”規(guī)劃思路中研智業(yè)集團(tuán)緊跟國家規(guī)劃設(shè)計(jì)政策要求前沿，通過10余年經(jīng)驗(yàn)，1500余項(xiàng)規(guī)劃案例積累，結(jié)合較長時(shí)間的專題研究，以及實(shí)踐主持青海省河南縣等地“多規(guī)合一”工作，形成了自有的一套“多規(guī)合一”規(guī)劃體系和實(shí)施路徑。一、總體思路深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)及中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議精神為引導(dǎo)，圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的總要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，以專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫為支撐，以信息化為突破口，以規(guī)劃立法、體系完善、體制創(chuàng)新為保障，著力構(gòu)建由“一個(gè)技術(shù)報(bào)告、一張藍(lán)圖、一個(gè)數(shù)據(jù)庫、一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制”組成的“五個(gè)一”空間規(guī)劃體系，破解發(fā)展難題、優(yōu)化發(fā)展格局，切實(shí)提高政府的空間管控能力，全面推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃體制改革。二、規(guī)劃原則堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)、求同化異的原則?！岸嘁?guī)合一”工作必須以政府為主導(dǎo)，建立多部門協(xié)作、公眾參與、各級(jí)政府部門共同參與的組織機(jī)構(gòu)、工作模式、技木方法、信息平臺(tái)，找準(zhǔn)規(guī)劃差異，依法依規(guī)，應(yīng)調(diào)盡調(diào)。同時(shí)，充分吸收各規(guī)劃的理念、技術(shù)、方法和已有成果，尋求最大公約數(shù)和最大優(yōu)勢(shì)空間， 實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃成果的全方位優(yōu)化融合。堅(jiān)持底線思維、集約節(jié)約的原則。生態(tài)作為“五位一體”的重要一環(huán)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善民生的重要前提。因此，“多規(guī)合一”工作應(yīng)將維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全放在重要位置，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)控建設(shè)用地增量，以批復(fù)用地規(guī)模指標(biāo)為上限,合理確定新增用地規(guī)模。加強(qiáng)土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相互協(xié)調(diào)。堅(jiān)持因地制宜、突出特色的原則。以破解制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問題為導(dǎo)向,以深入調(diào)研為基礎(chǔ)，針對(duì)區(qū)域發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀，開展土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等專題研究，找準(zhǔn)“短板”和突破口，明確重點(diǎn)任務(wù)，有針對(duì)性地制定“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告和規(guī)劃控制協(xié)調(diào)體系，并突出區(qū)域特色。堅(jiān)持近實(shí)遠(yuǎn)謀、分步實(shí)施的原則。多項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不僅是內(nèi)容、指標(biāo)、圖紙的統(tǒng)一，還應(yīng)保持目標(biāo)和時(shí)限的一致性。編制具有統(tǒng)領(lǐng)功能的區(qū)域“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告應(yīng)將規(guī)劃期限分為近、中、遠(yuǎn)期三個(gè)階段，定出總目標(biāo)、總指標(biāo)、總布局，以及對(duì)應(yīng)的控制協(xié)調(diào)體系，對(duì)應(yīng)到三個(gè)規(guī)劃階段中去，體現(xiàn)規(guī)劃在遠(yuǎn)近、虛實(shí)、深淺上的層次感和可操作性。三、實(shí)施路徑第一步，制定“多規(guī)合一”實(shí)施方案，明確推進(jìn)思路、目標(biāo)及具體工作部署；第二步，進(jìn)行“多規(guī)合一”基礎(chǔ)性研究，完成“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告編制及專題研究；第三步，完成“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”工程；第四步，整合空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫，建立區(qū)域空間規(guī)劃管理信息平臺(tái)，通過信息化實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”管控全域。具體如下圖： 圖1“多規(guī)合一”實(shí)施路徑圖四、“多規(guī)合一”主要內(nèi)容“多規(guī)合一”涉及全域、多部門、多領(lǐng)域、多專業(yè)，是一個(gè)復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的系統(tǒng)。因此，不但需要完整的規(guī)劃體系，統(tǒng)領(lǐng)多種規(guī)劃執(zhí)行實(shí)施，也需要強(qiáng)大的技術(shù)操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫支撐，更需要簡單化、可操作、可視化及交互式的管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、輔助決策，保障區(qū)域空間有序發(fā)展。通過對(duì)規(guī)劃編制思路梳理和路徑研究，我們提出“多規(guī)合一”的“五個(gè)一”成果組合。其中，“一個(gè)技術(shù)報(bào)告”“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告；“一張藍(lán)圖”“多規(guī)合一”“一張圖”；“一個(gè)數(shù)據(jù)庫”“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫；“一個(gè)平臺(tái)” “多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)；“一套機(jī)制”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系、空間管理法規(guī)體系、業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系、協(xié)調(diào)運(yùn)行保障機(jī)制等?！岸嘁?guī)合一”規(guī)劃成果分析一、“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告研究內(nèi)容按照“全域一體”的理念，一是統(tǒng)一發(fā)展思路、發(fā)展定位、總體布局、總體目標(biāo)，確保同一區(qū)域“多規(guī)”在思路、定位、布局、目標(biāo)上無沖突、無矛盾；二是研究“多規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t，分析多規(guī)差異，處理好“多規(guī)”之間技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一；三是劃定控制線，以及“三生”空間；四是研究空間規(guī)劃底圖，統(tǒng)一邊界、范圍、用地性質(zhì)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)等。五是完成人口與建設(shè)用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專題研究。主要框架第一章 總則第二章 技術(shù)路線第三章 現(xiàn)狀概況第四章 規(guī)劃解讀與分析第五章 多規(guī)差異分析與處理第六章 多規(guī)控制線劃定第七章 各類規(guī)劃修改建議第八章 “多規(guī)合一”一張圖指引第九章 實(shí)施保障措施附：專題研究報(bào)告、圖冊(cè)。二、“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”工程成果內(nèi)容以“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告為統(tǒng)領(lǐng)，以區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換“多規(guī)”圖件坐標(biāo)系。將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城建、國土、環(huán)保、民政、林業(yè)、水利、交通、旅游、文物保護(hù)等所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項(xiàng)目參數(shù)等多元化信息融合到一張1:10000比例尺的圖上?？蚣軆?nèi)容“一張藍(lán)圖”主要明確的是區(qū)域“五線”和“三生空間”，其中“五線”是依據(jù)空間資源的不同使用功能，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線、基礎(chǔ)設(shè)施廊道控制線、生態(tài)安全控制線、永久基本農(nóng)田保護(hù)控制線和文物古跡保護(hù)控制線等控制線；“三生空間”是指生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。三、“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)內(nèi)容按照“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以區(qū)域現(xiàn)有的地理信息數(shù)據(jù)為支撐，以已有編制成果為基礎(chǔ)，整合發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等部門的空間數(shù)據(jù)，建立“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)資源目錄，形成專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)核心數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)整合。通過建成一個(gè)“大數(shù)據(jù)”數(shù)據(jù)中心，滿足“多規(guī)合一”信息平臺(tái)應(yīng)用要求，為相關(guān)單位在業(yè)務(wù)管理、決策分析等方面提供更多的數(shù)據(jù)支撐。主要框架（1）“多規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫包括衛(wèi)星影像圖、中心城區(qū)1:2000地形圖、其它區(qū)域1:10000地形圖、行政界線、土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、政務(wù)電子地圖數(shù)據(jù)等。（2）“多規(guī)合一”規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)庫包括土地規(guī)劃期末地類數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合數(shù)據(jù)、“兩規(guī)”建設(shè)用地差異數(shù)據(jù)、建設(shè)項(xiàng)目布局?jǐn)?shù)據(jù)、“多規(guī)合一”用地?cái)?shù)據(jù)、“多規(guī)合一”控制線（五線）數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模調(diào)入數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模調(diào)出數(shù)據(jù)等。（3）已有審批管理資料數(shù)據(jù)庫包括建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)（核準(zhǔn)、備案）、建設(shè)用地選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見、環(huán)評(píng)意見、林業(yè)意見、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估報(bào)告、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、集體所有證、國有建設(shè)用地劃撥決定書、國有建設(shè)用地實(shí)用權(quán)出讓、儲(chǔ)備用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用證等。（4）其它相關(guān)資料數(shù)據(jù)庫包括土地利用總體規(guī)劃圖，土地利用現(xiàn)狀圖、土地整治規(guī)劃圖、旅游資源規(guī)劃圖、林地保護(hù)規(guī)劃圖、水資源規(guī)劃圖、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃圖等。圖2“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫四、“多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)建設(shè)建設(shè)內(nèi)容在現(xiàn)有信息化基礎(chǔ)上，選擇安全、高效的地理信息平臺(tái)軟件（GIS）等基礎(chǔ)軟件，構(gòu)建“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)平臺(tái)；實(shí)現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計(jì)匯總分析、控制線檢測(cè)、項(xiàng)目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能；提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)等?？臻g規(guī)劃信息管理平臺(tái)它既是支撐“多規(guī)合一”工作的“數(shù)據(jù)中心”，也是服務(wù)于各部門業(yè)務(wù)辦理的“服務(wù)總線”，統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)，是滿足“多規(guī)合一”塊狀管理的核心。建設(shè)框架空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)主要實(shí)現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計(jì)匯總分析、控制線檢測(cè)、項(xiàng)目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能，提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)等。主要包含子系統(tǒng)如下：（1）成果質(zhì)量檢測(cè)子系統(tǒng)“多規(guī)合一”成果質(zhì)量檢測(cè)子系統(tǒng)將按照“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、“多規(guī)合一”工作技術(shù)指引的要求，為“多規(guī)合一”提供進(jìn)行成果檢查工具，工具提供成果目錄規(guī)范性檢查、核心數(shù)據(jù)坐標(biāo)系與圖形空間范圍檢查、核心數(shù)據(jù)圖層命名及結(jié)構(gòu)規(guī)范性檢查、核心數(shù)據(jù)屬性字段值檢查、核心數(shù)據(jù)空間拓?fù)潢P(guān)系檢查和“多規(guī)合一”工作統(tǒng)計(jì)表的輸出等功能。（2）成果數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)面向全域的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫管理人員，基于C/S架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各轄區(qū)“多規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)、審批管理數(shù)據(jù)、其它相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)輸入、輸出、入庫及動(dòng)態(tài)更新管理等，具體包括地圖操作、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、空間分析、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)輸出、空間數(shù)據(jù)入庫、空間數(shù)據(jù)更新等功能。（3）沖突智能檢測(cè)子系統(tǒng)該系統(tǒng)提供規(guī)劃之間的“多規(guī)”沖突檢測(cè)分析、控制線檢測(cè)、旅游資源開發(fā)時(shí)序檢測(cè)等功能，系統(tǒng)提供按任意范圍、行政區(qū)劃范圍等條件對(duì)多規(guī)之間、多規(guī)差異圖斑數(shù)量、涉及面積等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以表格、柱狀圖、餅圖、專題圖等多種形式直觀展示差異情況，并可結(jié)合自身實(shí)際情況建立用地協(xié)調(diào)臺(tái)賬，進(jìn)行差異情況初步處理意見，得出：增加規(guī)模、核減規(guī)模、修改用途、暫不處理等統(tǒng)一的處理措施。（4）輔助決策支持子系統(tǒng)基于“一張圖”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”各類成果的展示與分析。集中管理“多規(guī)合一”編制成果和相關(guān)局委辦的審批信息，為建設(shè)項(xiàng)目的審批提供圖形瀏覽、規(guī)劃信息查詢、規(guī)劃成果查看、輔助決策、項(xiàng)目輔助選址、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、打印輸出等協(xié)同辦公所需的信息和功能。（5）數(shù)據(jù)共享交換子系統(tǒng)通過“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)共享與交換子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)以下功能：一是“多規(guī)合一”規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)在各轄區(qū)發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門之間的互聯(lián)互通、共享交換；二是將“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)成果和相關(guān)功能以服務(wù)的形式進(jìn)行共享與發(fā)布、注冊(cè)與申請(qǐng)、審批與管理；三是平臺(tái)提供標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)接口，方便與“多規(guī)”部門或政務(wù)中心現(xiàn)有的或新建的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行耦合與集成；四是從技術(shù)層面上完全支持今后與環(huán)保、林業(yè)、交通、市政、水利等專業(yè)規(guī)劃“多規(guī)合一”一張圖的集成；五是為規(guī)劃業(yè)