行政管理論文-行政效率的計算.doc

行政管理論文-行政效率的計算評價某個行政機關行政效率高低，一般根據的是行政機關服務對象的主觀感受。而行政服務對象有直接的，也有間接的；有生產經營者，也有普通市民、普通消費者等。不同的服務對象的主觀感受可能不同，甚至相互對立。因此，需要建立一個客觀標準體系來衡量政府機關工作效率。根據這一套客觀標準進行計算，得出的結論可以幫助政府機關找到提高行政效率的正確路徑。本文試圖建立一個簡單的政府行政效率數學模型，作為計算政府行政效率的理論工具。關鍵詞：政府效率的本質政府效率的結構和數學關系一、政府效率的定義管理學上的效率本來是指投入和產出的關系。但研究政府工作效率，既不能象管理學那樣簡單化理解為投入與產出的關系，也不能只注重服務對象對政府工作速度單方面的主觀感受。因此，要衡量一個政府機關的行政效率，必須首先給出科學的行政效率的定義。按照美國管理學家埃默森關于“適當的人、在適當的時間、適當的地點、以適當的方式、作適當的工作”的效率原則，行政效率應當是指行政機關用合理的時間、以合理的代價、正確處理行政事務并產生預期的社會效果。因此，行政效率由以下三個基本要素組成：速度、成本、行為的正確度。（一）行政行為速度。辦事速度是效率的外在表現。但是，就行政效率而言，并不一定是越快越好，而是指時間使用的合理性。這種合理的時間標準是指行政服務對象希望的“快”和可以接受的“慢”之間的結合。所謂希望的快，當然是越快越好，即時即刻。所謂可以接受的慢，是指行政服務對象的希望底線，即不因政府工作的周期破壞其原定的計劃，或者付出額外的成本。通俗地說就是不至于“壞事”。在這兩者之間的結合點是比較理想的。一方面，政府機關不需要為滿足服務對象的不十分必要的速度而支付不合理的成本，另一方面也不會對服務對象造成任何意義的延誤。（二）行政行為的成本。政府處理問題的投入成本是一個很復雜的經濟學問題，大致包括三個部分：行政設施成本、行政制度成本、行政人員成本。如果政府機關處理某個問題速度很快，具體的服務對象評價為效率高。但是由于投入巨大的人力、物力成本，與處理該問題的最后社會效果不成比例，就不能認為該政府運作具有高效率。例如，某地通往某旅游景點的公路年久失修，經常發(fā)生堵車和游客被圍困在旅游景點的現象。當地政府于是派出專機免費疏散被圍困的游客。如何評價當地政府的工作效率呢？對被圍困的游客來說，政府辦事效率高。如果是非常特別的情況，如涉及人的生命安全，作為既定的應急措施，這樣處理沒有問題。但如果通過及時維修公路能夠解決的問題，卻不及時維修公路，而是等到游客被困再派出飛機來解決，就不能得出結論說這里的政府運作效率高。（三）行政行為的正確度。處理問題的效果是行政目標的核心。行政行為的目的是實現和增加服務對象的合法利益，促進地區(qū)經濟發(fā)展，促進社會公平的實現。成本也好、速度也好，只有同效果聯系起來考察才可能得出具有普遍意義的結論。對于抽象行政行為而言，行政行為的正確度是指制定的公共政策（包括各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件）在充分兼顧相關利益群體合理利益的基礎上，積極促進經濟和社會發(fā)展，并最終增進社會整體福利。對于具體行政行為而言，行政效果是指行政機關對管理（服務）對象所作出的行政決定合法、合理、公平、公正。二、行政效率三要素的定量分析（一）行政速度的定量分析。合理的行政速度是指行政機關處理行政事務所花費的合理的時間。行政機關處理行政事務的時間主要受以下四個因素的制約：1行政程序設計的工作環(huán)節(jié)。行政工作環(huán)節(jié)由內部工作環(huán)節(jié)和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)兩部分構成。在這些環(huán)節(jié)中，有的是必要的環(huán)節(jié)，有的是選擇性環(huán)節(jié)，有的可能是不必要的環(huán)節(jié)。對一個行政環(huán)節(jié)作出必要與不必要的判斷是困難的，但又是必需的。行政機關多傾向于增加內部環(huán)節(jié)而減少外部環(huán)節(jié)。從速度和經濟成本而言，內部環(huán)節(jié)優(yōu)于外部環(huán)節(jié)，但從正確度而言，外部環(huán)節(jié)優(yōu)于內部環(huán)節(jié)。從現代管理學的角度來看，多傾向于簡化內部環(huán)節(jié)，而適當加強外部環(huán)節(jié)，即所謂“扁平式”管理。在政府行政行為中，強化外部環(huán)節(jié)除提高正確度之外，還可以減少行政行為的外部成本，提高社會運行效率。其中相對人參與、科學論證和監(jiān)督三個外部環(huán)節(jié)是保證行政行為合法、合理、公平、公正的必要措施，但又是特別耗費時間、影響行政速度的環(huán)節(jié)。因此，每個辦事環(huán)節(jié)需要花費的時間、可以節(jié)省的時間，成為影響行政速度的變量之一。2行政機關設施運行的有效性。處理行政事務所需要的場地、設備是否能處于有效運行狀態(tài)，是決定行政工作速度的重要條件。愿意以及能夠付出多少財政性資金維持行政設施的高效或者有效運轉，是影響行政速度變量之二。3滿足行政服務對象需求的時間。對公民來說，到政府機關辦理有關事務，有一個時間預期。合理的時間預期上限是同類公共機構提供同類服務所能達到的最短時間，下限是不損害其他正當利益，以至于放棄正常申請而轉入非法行為或者尋租。如果申請人通過計算，發(fā)現來政府機關辦理該事務付出的代價包括時間與所得到的利益相比不經濟而選擇放棄或者以尋租等違法方式辦理，那么，政府機關的該項工作就是無效率的。因此，在許多場合，違法現象或者行賄現象和行政效率成反比，申請數量和行政效率成正比。4法定期限和承諾期限。法律對具體行政行為多有期限要求。但法定期限只是最低限度。設定最低限度基本原則是：不保證、也不排除最快，只保證遏止最慢。因此，法定期限只是考量行政效率的基本因素之一，但不一定是最重要的因素，更不是唯一的因素。而承諾期限通常是在法律沒有規(guī)定期限的情況下出現。如果法律規(guī)定了期限，行政機關再作出承諾，那么承諾期限必須少于法定期限。法律對抽象行政行為一般沒有期限要求，但在許多行政機關有內部規(guī)程，大致規(guī)定工作期限。5行政人員的素質。提高行政人員的素質是保證行政效率的關鍵。行政人員的素質主要包括業(yè)務熟練程度和工作責任心兩個方面。業(yè)務熟練程度主要取決于行政人員的受教育水平和接受繼續(xù)教育的情況；工作責任心主要取決于道德水平和利益制約機制。一個機關工作人員的素質評價結果，構成影響行政速度的另一變量。（二）行政成本的定量分析。行政成本是行政效率的基礎，正如投入是產出的基礎一樣。行政成本是否合理，是計算行政效率的出發(fā)點。什么是合理行政成本？就是要與行政行為的效果相適應，與當地經濟社會發(fā)展水平相適應。讓納稅人相信，花這么多錢，養(yǎng)這樣一個機構，辦這些事情是經濟的、正當的。一個高效率的組織其運行成本必然與所在地經濟社會發(fā)展相適應。在競爭態(tài)勢下，通常會略高于其他同類組織。特別是對生產耐用商品的機構而言，競爭往往是一種成本投入的競爭。因此，公共機構要向公眾提供高質量的公共產品，自然不能忽視或者回避成本投入的問題。從辦公設施、制度建設、人力資源管理各方面必須與當地經濟社會發(fā)展水平同步，甚至適當超前。例如，政府辦公設施不應當豪華，但應當先進；行政程序不應當繁瑣，但應當盡可能擴大當事人參與；公務人員隊伍不需要太多的高級專業(yè)人才，但在關鍵技術崗位應當有代表當地水平的專業(yè)人員加入，并且努力保持他們在本專業(yè)領域內的領先地位。為達到上述目標需要支付的費用就是行政的資金成本。社會應當支付的行政資金成本的標準大致應當與當地最有競爭力的商業(yè)機構的運行成本水平持平。略低于或者略高于其水平都是合理的。這取決于當地的財政支付能力。財政預算及其執(zhí)行情況是衡量行政成本的一個基本要素?？梢哉J為：財政預算是一種預期成本，執(zhí)行情況是實際成本。（三）行政行為正確度的定量分析。行政行為的正確度由三個基本要素構成：合法性、合理性、滿意度。合法性的定量考核比較簡單；合理性考量雖然復雜一些，但還是可以從統(tǒng)計學的角度進行統(tǒng)計分析。服務對象滿意度的考量相對要復雜一些，但基本方法不外乎民意調查結果、投訴率、復議和訴訟的勝訴率，行政違法案件發(fā)生率、特定機構的業(yè)務增長量等。在上述三項指標中，行政行為的合法性需要特別予以強調。一個行政行為，如果合法性為零，則行政效果為等于小于零。三、行政效率諸因素之間的數學關系對行政效果進行數學計算，必然要確定行政效果有關因素之間的數學關系。（一）行政效率諸因素之間的相互遞增和遞減關系。在影響行政效率的各個因素中，每一個因素的變化對其他因素都是以遞增或者遞減方式聯系的。因此，影響行政效率諸因素之間的基本數學關系是乘法。假設行政行為的時間為T，；假設行政效率的成本為C，那么，它包括預期成本C1和實際成本C2。行政成本為C1/C2；再假設效行政行為正確度為P,行政效率為E。關于行政效率的基本數學關系可以表述為：ECTP（二）關于行政行為正確度在行政效率計算中的特殊作用。在行政效率計算中，行政行為的正確度是非常重要的一個概念。因為，公眾關于行政效率主觀感受的基礎是行政行為本身合法、合理。否則，快的速度和合理的成本幾乎沒有什么意義。而且，當行政行為發(fā)生錯誤后，糾正錯誤以及消除錯誤的影響所花費的時間和經濟成本將是巨大的。因此，在數學公式中，正確度P應當加權為P。假設P1,在速度和成本不變時，正確度每降低10個百分點，行政效率值按幾何數級整體下降；反之，正確度每提高10個百分點，行政效率值按幾何數級整體上升。例如：某機關平均辦事速度為1，成本開支為1，均為最佳，正確度為100，也為最佳，則該機關行政效率為1，滿分。如果其辦事速度為1，成本開支也為1，但辦事正確度為80，即0.8，則該機關行政效率為110.80.64。（三）完整的行政效率計算公式。在行政機關辦事速度T中，包括預期時間T1和實際時間T2，用預期時間除實際花費的時間，等于行政速度，數學表述為T1/T2；行政成本C，也包括預期成本C1和實際成本C2，行政成本為C1/C2；此外，行政行為正確度加權后為P,因此，完整的效率計算公式應為：EC1/C2T1/T2P四、關于行政效率三要素之間的邏輯關系在影響行政效率的三個基本要素中，速度是最直觀的、最外化的評價要素，成本是內顯的評價要素，正確度是基礎評價要素。三個要素既互相制約，又互相促進。平衡三個要素之間的關系，是一個很復雜的政治問題和技術問題。（一）辦事速度和其他兩項的邏輯關系。辦事速度是行政機關服務對象的直接要求，它直接關乎服務對象的切身利益，也是行政效率的主要外顯指標。但速度的提高有兩個基本途徑：一是提高行政成本，例如請更多的工作人員，或者加班加點等；二是降低行政行為的正確度，或者是提高降低正確度的風險。這里有一個利益平衡的問題。對具體的服務對象來說，他或者她是不關心成本的，也不承擔行政決定錯誤的風險。這里的成本和風險由行政機關承擔，并最終要由公眾承擔。（二）關于行政成本和其他兩項的邏輯關系。從效率公式上可以看出，降低實際行政成本，有利于提高行政效率。但降低行政成本，又可能危及辦事速度，也可能危及正確度。例如，裁減工作人員，減少必要的辦事環(huán)節(jié)，降低工作人員福利開支等，有積極的一面，也有消極的一面。對行政機關而言，這一因素又非常重要。每一個具體的行政機關都會要求、甚至是不斷要求提高機關運行成本。因為這在一定程度上表示社會對他們工作的一種獎賞和回報，是提高機關工作效率的重要動力。（三）關于正確度和其他兩項的邏輯關系。行政行為正確度是評價行政效率的基礎，也是提高行政效率的重要途徑。提高行政行為的正確度，一方面可以直接提高行政效率的值，另一方面可以使公眾降低對行政機關辦事速度和行政成本的期望來間接提高行政效率的值，換句話說，就是可以提高預期的時間值和預期的成本值。在效率計算公式中，表示可以適當提高C1和T1值。分母不變，分子值提高，最終結果提高。再實踐中，辦事時間和經濟成本往往是基本固定的，降低的空間比較小。而提高行政行為的正確度的空間相對要大許多。而提高行政行為的正確度，內部途徑包括規(guī)范內部工作流程、激發(fā)機關工作活力，提高工作人員素質等；外部途徑包括加強調查研究，廣泛聽取意見，加強監(jiān)督檢查等。當然，采取這些措施又可