南非《礦山健康與安全法》述評(píng)——兼論我國(guó)礦山安全監(jiān)管法制的完善.doc

南非礦山健康與安全法述評(píng)兼論我國(guó)礦山安全監(jiān)管法制的完善 代海軍 （國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京） 摘要：南非年礦山健康與安全法構(gòu)建了嚴(yán)密且具有預(yù)防性的安全管理體系，體現(xiàn)了礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在協(xié)調(diào)政府、雇主、雇員和社會(huì)組織有關(guān)健康與安全關(guān)系上的基本立場(chǎng)和政策選擇。該法是南非礦山發(fā)展史上一部具有里程碑意義的法律，其先進(jìn)的立法理念和制度設(shè)計(jì)為我國(guó)修改礦山安全法、完善安全監(jiān)管法制等提供了有益的借鑒。 關(guān)鍵詞：礦山健康與安全法；礦山安全法；安全監(jiān)管法制 ：（） ： 作者簡(jiǎn)介：代海軍（），男，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院（煤炭信息研究院）法律研究所副所長(zhǎng)，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榘踩a(chǎn)法、礦山安全法。 南非礦產(chǎn)資源豐富，已探明的鉆石、黃金、鉑、釩、煤等資源總量占全世界的。目前，全球約的黃金產(chǎn)自南非，其地下仍有噸尚未開(kāi)采，占全世界的三分之一。自世紀(jì)開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)采鉆石和黃金以來(lái)，礦業(yè)一直是南非的經(jīng)濟(jì)支柱。南非礦工非洲各國(guó)，礦業(yè)專家受雇于南非各大礦業(yè)公司。從歷史上看，南非礦山曾經(jīng)歷過(guò)開(kāi)采秩序混亂，機(jī)械化程度低，傷亡率居高不下等發(fā)展時(shí)期。世紀(jì)年代至年代，南非每年煤礦事故死亡人數(shù)都在千人以上。在這年的時(shí)間內(nèi)，單次事故死亡上百人的礦難有上百起。進(jìn)入世紀(jì)以來(lái)，南非政府采取了一系列措施，對(duì)違規(guī)操作人員采取經(jīng)濟(jì)處罰、刑罰等嚴(yán)厲措施，并提高了死亡人員的賠償標(biāo)準(zhǔn)，特別是加強(qiáng)了礦山安全立法工作，于年頒布了礦山健康與安全法。這些措施的實(shí)施，使得南非礦山安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，礦山死亡人數(shù)和受傷人數(shù)從年的人、人，分別下降到年的人、人。南非年礦山健康與安全法在諸多方面較之前立法有明顯創(chuàng)新，構(gòu)建了更為嚴(yán)密且具有預(yù)防性的安全管理體系，反映出當(dāng)今世界發(fā)達(dá)礦業(yè)國(guó)家依法加強(qiáng)礦山安全健康的基本立場(chǎng)和政策方向，其對(duì)于改革和完善我國(guó)礦山安全監(jiān)管制度具有重要的參考價(jià)值。 一、立法背景和過(guò)程 早在年，南非政府就制定了工廠、機(jī)械和建筑工作法，年將該法修改為職業(yè)安全法，年再次對(duì)該法進(jìn)行了修訂，將適用范圍擴(kuò)大到所有的工作場(chǎng)所，并更名為職業(yè)健康與安全法，年正式實(shí)施。此外，南非政府還制定了一系列相關(guān)法律，如基本雇傭條件法（）、礦產(chǎn)技術(shù)法（）、礦產(chǎn)法（）、工傷賠償法（）等。但南非始終沒(méi)有一部專門(mén)的法律來(lái)指導(dǎo)礦山健康與安全管理工作。年，南非發(fā)生一起重大礦山傷亡事故，造成人死亡，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。此后，政府逐步加強(qiáng)礦山安全立法工作。 年，南非萊恩調(diào)查委員會(huì)對(duì)采礦業(yè)健康與安全狀況進(jìn)行了廣泛調(diào)查，結(jié)果顯示該領(lǐng)域形勢(shì)嚴(yán)峻。萊恩調(diào)查委員會(huì)向政府提交了調(diào)查報(bào)告，并提出制定采礦健康與安全法規(guī)的建議。年月，經(jīng)過(guò)南非政府（礦產(chǎn)能源部）、業(yè)界（礦業(yè)商會(huì)）以及勞工代表（礦業(yè)工人工會(huì)）的共同努力，一部反映并代表了各方利益及所關(guān)注問(wèn)題的專門(mén)涉及礦業(yè)健康與安全問(wèn)題的法律文件礦山健康與安全法（年第號(hào)法案）迅速獲得國(guó)會(huì)通過(guò)并頒布，年月正式開(kāi)始實(shí)施，成為指導(dǎo)南非礦業(yè)健康與安全的最高法律文件。此后，南非礦山健康與安全工作開(kāi)始逐步走上法治軌道，礦山健康與安全狀況平穩(wěn)好轉(zhuǎn)。 二、主要內(nèi)容及評(píng)價(jià) （一）主要內(nèi)容 立法旨在保護(hù)礦山雇員的健康與安全。礦山健康與安全法的立法目的是保護(hù)礦山雇員和其他人員的健康與安全。具體包括：促進(jìn)礦山健康與安全文化建設(shè)；加強(qiáng)健康和安全的措施；建立有效的機(jī)制，使雇員、雇主和政府部門(mén)有效參與到健康與安全問(wèn)題解決過(guò)程中；保證礦山健康與安全法律措施的強(qiáng)制實(shí)施；使南非承擔(dān)與礦山健康與安全有關(guān)的國(guó)際法中的義務(wù)；確立雇員在危險(xiǎn)環(huán)境中工作的權(quán)利；其他措施。 （二）礦山健康與安全法之評(píng)價(jià) 礦山健康與安全法是南非政府總結(jié)礦山管理經(jīng)驗(yàn)和事故教訓(xùn)、整合與完善職業(yè)健康與安全立法的產(chǎn)物，歷經(jīng)多次修改和完善，其內(nèi)容充分反映出當(dāng)今社會(huì)對(duì)健康與安全的關(guān)注和要求，以及南非政府承擔(dān)與礦山健康與安全國(guó)際法中的相關(guān)義務(wù)，也體現(xiàn)了礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在協(xié)調(diào)政府、雇主、雇員和社會(huì)組織有關(guān)健康與安全關(guān)系上的基本立場(chǎng)和政策選擇。 掀開(kāi)了南非礦山安全依法監(jiān)管的新篇章。礦山健康與安全法是南非政府在年職業(yè)健康與安全法的基礎(chǔ)上制定的一部針對(duì)礦山安全的特別法，它不僅是南非礦山發(fā)展史上一部具有里程碑意義的法律，也是世界范圍內(nèi)礦山健康與安全立法的典范，其地位和作用相當(dāng)于美國(guó)年聯(lián)邦礦山安全與健康法。該法確立了南非礦山安全監(jiān)察制度、三方委員會(huì)制度以及礦山救援體系制度等重要制度，搭建起了南非依法監(jiān)管礦山健康與安全的框架體系。盡管頒布迄今已近年，但相關(guān)制度和規(guī)定仍然顯示出勃勃生機(jī)，其先進(jìn)的立法理念和法律制度為我國(guó)完善礦山安全法等相關(guān)法律提供了借鑒。 確立了基于風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)設(shè)定性法律框架。南非在歷史上屬于英聯(lián)邦國(guó)家，其法律傳統(tǒng)和立法技術(shù)深受英國(guó)法的影響。英國(guó)年職業(yè)安全健康法確立了“誰(shuí)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)管理”的原則，采用廣義的目標(biāo)設(shè)定，提供了一個(gè)均衡、確定的目標(biāo)和基于風(fēng)險(xiǎn)的管理方法。礦山健康與安全法充分吸收了英國(guó)年職業(yè)安全健康法的理念和成果，引入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念和采礦業(yè)職業(yè)健康與安全管理體系。如該法要求雇主和雇員識(shí)別危害，將消除、控制和減少與礦山健康和安全有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)作為立法目的，并在第條對(duì)雇主的危險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)查進(jìn)行了明確和細(xì)化。該法的其他部分條款也體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，標(biāo)志著南非礦山安全從指令式轉(zhuǎn)向確定目標(biāo)的法規(guī)框架。 執(zhí)法呈現(xiàn)出一種金字塔式的結(jié)構(gòu)。根據(jù)礦山健康與安全法第條第款的規(guī)定，違反或不遵守本法任一條款的行為將被視為犯罪。根據(jù)違法嚴(yán)重程度，監(jiān)察人員可以下達(dá)執(zhí)法指令、暫?；蚪K止礦山項(xiàng)目命令，直至實(shí)施行政處罰或提起訴訟，執(zhí)法呈現(xiàn)一種金字塔式的結(jié)構(gòu)。（如下圖所示） 至于是否對(duì)相關(guān)責(zé)任人員提起訴訟，監(jiān)察人員將視以下情況而定：一是預(yù)期的危害結(jié)果，二是行為人的故意程度，三是行為人的態(tài)度。另外，為了便于預(yù)防傷亡，南非礦山健康與安全監(jiān)察局（）可以采取一些非常規(guī)的執(zhí)法手段。 法律體系嚴(yán)密，可操作性強(qiáng)。礦山健康與安全法內(nèi)容規(guī)定明確具體。以處罰為例，根據(jù)該法第條的規(guī)定，不同的違法行為將被處以數(shù)額不等的罰款或監(jiān)禁。（如下表所示） 此外，礦山健康與安全法在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上講究邏輯性。以礦山健康與安全委員會(huì)為例，有關(guān)礦山健康與安全委員會(huì)的一般內(nèi)容在第章作了規(guī)定，為便于實(shí)施，該法又以附件的形式對(duì)礦山健康與安全委員會(huì)的組建、法律地位、工作目標(biāo)、主要職能、人員的組成、提名和任命、會(huì)議的程序，以及委員會(huì)的財(cái)物及經(jīng)費(fèi)等作了全面細(xì)致的規(guī)定，體現(xiàn)了法律的邏輯性和完整性。 法律修訂較為及時(shí)，體現(xiàn)了立法的穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一。南非政府在保持礦山健康與安全法相對(duì)穩(wěn)定性的同時(shí)，注意根據(jù)不斷變化的社會(huì)形勢(shì)及礦山安全狀況，及時(shí)對(duì)其作出修訂。礦山健康與安全法頒布的當(dāng)年月，礦產(chǎn)能源部即針對(duì)法律中不相適應(yīng)的部分條款予以修訂，發(fā)布了礦山健康與安全法修訂案（年號(hào)法案）。最近的一次修訂是在年。為了進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法和處罰，同時(shí)與年礦山和石油資源發(fā)展法做好立法銜接，南非通過(guò)年第號(hào)法案對(duì)礦山健康與安全法作出進(jìn)一步修訂。以罰則部分為例，如果違反第條規(guī)定，最高可處以年的監(jiān)禁。 盡管南非的礦山安全健康水平較高，但整個(gè)安全健康體系也并非絕對(duì)完善。南非的礦山健康與安全法規(guī)體系較為復(fù)雜，且與標(biāo)準(zhǔn)存在一些混亂之處，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的解決與協(xié)調(diào)機(jī)制。依據(jù)礦山健康與安全法設(shè)立的三方機(jī)構(gòu)，各自有自己的戰(zhàn)略方針與工作措施，缺乏國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此外，隨著社會(huì)各界對(duì)環(huán)境、安全、健康關(guān)注程度的增加，礦山健康與安全法也急需修改或增加相關(guān)內(nèi)容，比如律師是否有權(quán)參與事故調(diào)查，對(duì)這一問(wèn)題礦山健康與安全法沒(méi)有給出回答。根據(jù)自由州地區(qū)辦公室向礦山健康與安全監(jiān)察局提交的每月地區(qū)通訊（年月號(hào)），礦山健康與安全法第條規(guī)定的調(diào)查不同于第條規(guī)定，后者是司法程序。南非憲法法院年的一份判決明確了“行政行為不同于司法程序”的原則，意味著準(zhǔn)司法的程序不再被認(rèn)可。因此，律師在事故調(diào)查中無(wú)權(quán)出現(xiàn)。 三、給我國(guó)健全礦山安全監(jiān)管法制帶來(lái)的啟示 自新中國(guó)成立到現(xiàn)在，我國(guó)礦山安全監(jiān)管工作發(fā)生了很大變化，作為監(jiān)管基礎(chǔ)的法律法規(guī)及相關(guān)制度也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整和完善。在這一過(guò)程中，南非礦山健康與安全法的立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。 （一）及時(shí)修改礦山安全法 由于歷史及管理體制等原因，我國(guó)目前實(shí)行的是礦山安全與職業(yè)衛(wèi)生分別立法的模式。以礦山安全法為例，該法頒布于年，總體規(guī)定比較簡(jiǎn)單，內(nèi)容較為陳舊，可操作性差，與安全生產(chǎn)法、煤礦安全監(jiān)察條例等法律法規(guī)存在沖突。對(duì)此，筆者建議，借鑒南非礦山健康與安全法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修訂我國(guó)礦山安全法，以立法形式明確和規(guī)范政府部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)管職責(zé)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)適時(shí)考慮將現(xiàn)行的礦山安全法和職業(yè)病防治法合并修訂為一部統(tǒng)一的礦山安全健康法，整合現(xiàn)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康許可、處罰、強(qiáng)制等方面的制度，建立統(tǒng)一、完善的礦山安全與健康法律體系。 （二）優(yōu)化礦山安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置 南非依據(jù)礦山健康與安全法第條的規(guī)定，設(shè)立了礦山健康與安全監(jiān)察局（隸屬于礦產(chǎn)能源部），對(duì)全聯(lián)邦煤礦、金屬非金屬等礦山實(shí)行垂直監(jiān)管。這也是世界礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)礦山安全監(jiān)管的普遍模式和做法。目前，我國(guó)煤礦安全實(shí)行的是類似南非的垂直管理模式，非煤礦山安全則采取一般性行政管理模式。實(shí)踐證明，我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的許多政策措施和經(jīng)驗(yàn)在很多情況下同樣適用于金屬和非金屬礦山。在當(dāng)前全面深化安全管理體制改革的背景下，建議借鑒南非對(duì)礦山實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)優(yōu)化并調(diào)整礦山安全機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)煤礦與非煤礦山統(tǒng)一監(jiān)管。 （三）建立礦山安全咨詢機(jī)構(gòu) 三方機(jī)構(gòu)參與礦山健康與安全管理是南非礦山健康與安全法的一大特色。建議借鑒南非的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，建立礦山安全咨詢委員會(huì)，主要職責(zé)是為政府監(jiān)管部門(mén)提供安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生方面的決策咨詢和法律建議，其人員由政府、企業(yè)和職工等三方代表按比例組成。政府代表從各級(jí)政府及安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)中產(chǎn)生，職工代表從各地工會(huì)中產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)家組織或協(xié)會(huì)中產(chǎn)生?？紤]到各級(jí)政府已設(shè)有安全生產(chǎn)委員會(huì)，工會(huì)也是重要成員之一，這種模式是否適合中國(guó)國(guó)情以及如何理順其相互關(guān)系還需要進(jìn)一步研究。 （四）健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制 南非礦山健康與安全法賦予了礦山健康與安全監(jiān)察局（）事故調(diào)查權(quán)和起訴權(quán)。在發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)或相關(guān)人員違反礦山安全法時(shí)，有權(quán)直接向法院提起公訴，由法院判決礦山企業(yè)違法，做出民事或刑事處罰。建議我國(guó)借鑒南非經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)同司法機(jī)關(guān)的溝通，建立健全礦山安全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，及時(shí)、有效地打擊礦山安全違法犯罪行為。鑒于安全生產(chǎn)工作的特殊性，可以考慮立法賦予礦山安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)在查處涉嫌礦山安全犯罪活動(dòng)時(shí)享有偵查權(quán)和建議起訴權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化安全監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威。 （五）落實(shí)礦山企業(yè)主體責(zé)任 南非礦山健康與安全法規(guī)定，礦山企業(yè)要依法設(shè)立健康與安全代表和健康與安全委員會(huì)制度，并對(duì)其組成、相關(guān)職責(zé)等作了具體要求，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。反觀我國(guó)，由于立法不明確、職能定位偏差等原因，安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)主體責(zé)任混淆不清，不利于安全工作的深入健康開(kāi)展。建議借鑒南非經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立“誰(shuí)制造風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)管理風(fēng)險(xiǎn)”的理念，從立法和處罰等方面進(jìn)一步加大力度。一方面，強(qiáng)化礦山企業(yè)落實(shí)健康與安全主體責(zé)任的制度措施，比如建立礦山企業(yè)編制安全報(bào)告制度，礦山安全監(jiān)管部門(mén)主要監(jiān)督檢查報(bào)告內(nèi)容的執(zhí)行情況，并依此作為對(duì)企業(yè)分級(jí)分類管理的依據(jù)；另一方面，支持和鼓勵(lì)礦工參與礦山健康與安全管理，