農(nóng)村研究論文-現(xiàn)代國家的建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財(cái)政的終結(jié).doc

農(nóng)村研究論文-現(xiàn)代國家的建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財(cái)政的終結(jié)內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅是對(duì)以農(nóng)業(yè)財(cái)政支撐國家體系的傳統(tǒng)時(shí)代終結(jié)，也是建立以工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政的新時(shí)代的開始。上世紀(jì)90年代以來，現(xiàn)代化建設(shè)取得長足進(jìn)展，與此同時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題卻日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)地區(qū)的財(cái)政異常困難，其重要原因就是在現(xiàn)代國家的建構(gòu)中出現(xiàn)的日益龐大的國家體系與弱小的農(nóng)業(yè)財(cái)政的矛盾，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財(cái)政無法支撐一個(gè)現(xiàn)代國家體系。終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政既是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期的結(jié)果，更是建構(gòu)現(xiàn)代國家的必然要求。為此，需要在終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政的過程中進(jìn)行相應(yīng)的體制改革。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國在解決“三農(nóng)問題”方面的一個(gè)重大決策就是全面免除農(nóng)業(yè)稅。免除農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)歷史轉(zhuǎn)折的標(biāo)志。它標(biāo)志著以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代的終結(jié)，國家進(jìn)入到一個(gè)主要由工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政時(shí)代。但在為什么要免除農(nóng)業(yè)稅，從而進(jìn)入公共財(cái)政新時(shí)代方面，學(xué)術(shù)界缺乏合理性的論證。一般認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅的緣由主要是基于兩個(gè)方面：一是“悲情說”（以李昌平上書國務(wù)院總理的信所陳述的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”為代表）；二是“抗?fàn)幷f”（以于建嶸對(duì)上世紀(jì)90年代農(nóng)民為減輕負(fù)擔(dān)而進(jìn)行依法抗?fàn)幍恼{(diào)查為代表）。以上觀點(diǎn)對(duì)于推進(jìn)為農(nóng)民減負(fù)免稅有其積極意義，但還需要進(jìn)一步進(jìn)行充分的學(xué)理性分析。在我看來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重是現(xiàn)代國家建構(gòu)中的產(chǎn)物，免除農(nóng)業(yè)稅是建構(gòu)現(xiàn)代國家的需要，它的深刻意義在于為建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國民國家創(chuàng)建更廣泛的合法性基礎(chǔ)。這是免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)而終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政的理論和歷史依據(jù)。一、現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村整合財(cái)政，財(cái)是政權(quán)的基礎(chǔ)。財(cái)政來源與財(cái)政能力決定和制約著國家治理的基本格局和走向。農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)國家的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是傳統(tǒng)國家的基本組織，農(nóng)民是傳統(tǒng)國家的主要成員，來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的賦稅是傳統(tǒng)國家的財(cái)政基礎(chǔ)，國家財(cái)政為“農(nóng)業(yè)財(cái)政”。由此才有了“農(nóng)之國本”。農(nóng)業(yè)財(cái)政來源決定著傳統(tǒng)國家對(duì)鄉(xiāng)村的治理格局特性：其一，“皇權(quán)止于縣政”，實(shí)行皇帝官僚體制下的鄉(xiāng)村自治體制。首先，鄉(xiāng)村社會(huì)的自組織和自治不需要政權(quán)的強(qiáng)制管理。傳統(tǒng)中國是以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為生產(chǎn)方式的，農(nóng)戶與外部的交往和對(duì)外部的依存度很低。即所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”?！叭粘龆?，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉！”農(nóng)民依靠家庭和放大了的家庭家族，以及由家族構(gòu)成的村社，但可以基本滿足他們的全部需要。他們不需要政府干預(yù)其生活，而主要是通過地方性制度維護(hù)其秩序。上告官府的行為極少，即費(fèi)孝通所說的“長老統(tǒng)治”和“無訟意識(shí)”。其次，孤立和分散的鄉(xiāng)村社會(huì)，阻隔著皇權(quán)的直接統(tǒng)治。受千山萬水的交通阻隔和“十里不同音”的地方語言的限制，皇權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)“鞭長莫及”。由此所帶來的就是財(cái)政供給困難。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法供養(yǎng)一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的帝國體系。如韋伯所說，“行政的疏放性，亦即每個(gè)行政單位僅有少數(shù)現(xiàn)職的官吏，是由于國家財(cái)政上的限制所致”。換言之，在農(nóng)業(yè)為主要財(cái)政來源的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”，“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，實(shí)行縣政下的鄉(xiāng)村自治是一種理性的選擇。其二，農(nóng)民與國家的聯(lián)系主要是納稅關(guān)系，“皇糧國稅”成為天經(jīng)地義的義務(wù)。傳統(tǒng)國家的職能十分簡單，主要是政治統(tǒng)治。為維護(hù)政治統(tǒng)治需要稅賦和征兵，收稅和兵役成為最基本的國家職能。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，成為一個(gè)國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。孫中山說：“在清朝時(shí)代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民的皇帝的關(guān)系很小。人民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽人民自生自滅?！痹谥惺兰o(jì)西歐，土地實(shí)行領(lǐng)主所有，分封割據(jù)，沒有統(tǒng)一的國家政權(quán)，農(nóng)民只是依附于領(lǐng)主的農(nóng)奴。而在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民的耕地同時(shí)是國家的國土，皇帝則是國家的代表，農(nóng)民自然是皇帝官僚體系的臣民或子民，依附于國家。由于國家（皇帝）對(duì)土地有終極意義上的所有權(quán)，決定了“皇糧國稅”天經(jīng)地義的合理性和合法性，換言之，農(nóng)民向國家提交稅賦是單向強(qiáng)制而不是雙邊同意的義務(wù)，是天經(jīng)地義，無可置疑的。在傳統(tǒng)中國，“皇權(quán)不下縣”的體制是治理鄉(xiāng)村的最優(yōu)選擇。但這一體制有兩個(gè)重大而又不可克服的弊端：一是政權(quán)的“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”剝奪。中國是一個(gè)“早熟國家”，即在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代就建立了一個(gè)龐大的皇權(quán)官僚體系（現(xiàn)代文官制度的發(fā)源）。這一體系由于凌駕于社會(huì)之上，不能保障皇權(quán)不濫用。這就是國家要按照權(quán)力最大化的邏輯運(yùn)行。根據(jù)這一邏輯，不受制約的行政權(quán)力必然會(huì)不斷膨脹，造成賦稅和兵役不斷加重，“農(nóng)養(yǎng)不了政”。而這又會(huì)破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中國歷史上因賦役沉重而進(jìn)行的改革不可能成功。由此使傳統(tǒng)中國只能依靠每隔二、三百年一次王朝更替來解決因皇權(quán)官僚體系無限膨脹、“農(nóng)難養(yǎng)政”的矛盾。二是除了納稅以外，人民與國家缺乏有機(jī)的聯(lián)系，導(dǎo)致“一盤散沙”的離散狀態(tài)。盡管傳統(tǒng)中國有一個(gè)龐大的帝國體系，但這一體系外在于人民，不對(duì)人民負(fù)責(zé)。人民與帝國的聯(lián)系是水與油的關(guān)系。就一般民眾而言，個(gè)人生活和交往關(guān)系由內(nèi)向外：個(gè)人家庭家族（擴(kuò)大了的家庭）地方國家。由此才有了家族主義、地方主義而少有現(xiàn)代國族主義。孫中山是現(xiàn)代國家在中國的創(chuàng)立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強(qiáng)的入侵下不堪一擊，甚至有亡國滅種之憂的原因，這就是“一盤散沙”。他認(rèn)為：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”?！爸袊说膱F(tuán)結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒有擴(kuò)張到國族?！彼?，除了少數(shù)知識(shí)分子憂國憂民以外，一般民眾并不關(guān)心也不可能關(guān)心國家大事。只要納稅輕，誰做皇帝都是一樣。滿清入關(guān)，除了江蘇等極少數(shù)地方反抗以外，絕大多數(shù)是順從者，有的甚至持歡迎態(tài)度。當(dāng)我國的清王朝由盛到衰之時(shí)，外國入侵強(qiáng)行將中國拽入現(xiàn)代化進(jìn)程之中，由此也開始了傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型。中華民國是標(biāo)志?，F(xiàn)代國家的重要特征是主權(quán)國家，即由一個(gè)中央統(tǒng)一管理的政府機(jī)構(gòu)在其有邊界的領(lǐng)土范圍獨(dú)立自主的行使統(tǒng)治權(quán)。主權(quán)國家除了對(duì)外的自主性外，還有對(duì)內(nèi)的一體化過程。國家的一體化是通過國家整合將國家的各個(gè)部分聯(lián)合為一個(gè)不可分割的整體，國家權(quán)力一直延伸到邊界范圍以內(nèi)的每個(gè)角落。由此就有了國家權(quán)力對(duì)離散的鄉(xiāng)村進(jìn)行整合，即從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程，出現(xiàn)了所謂基層政權(quán)建設(shè)。在國民政府時(shí)期，實(shí)行地方自治性質(zhì)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保甲體制。1949年中華人民共和國建立后，不僅延續(xù)了縣區(qū)鄉(xiāng)體制，而且后來實(shí)行“政社合一”的體制，特別是通過黨政合一的體制將國家權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶。公社社員同時(shí)是國家政權(quán)體系的一分子。1984年，廢除人民公社體制，實(shí)行“政社分開”，恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。在國家一體化過程中，政府行為也得到極大擴(kuò)展。國家的職能不僅是政治統(tǒng)治，更重要的是通過控制經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)資源，對(duì)價(jià)值和財(cái)富進(jìn)行權(quán)威性分配。政府行為由此向各個(gè)領(lǐng)域廣泛地滲透。國民經(jīng)濟(jì)、國家義務(wù)教育、公共醫(yī)療、公共交通、公共水利等以國家或公共名義出現(xiàn)的事務(wù)愈來愈多。這些國家行為必然向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，政府權(quán)力得到從未有過的擴(kuò)展，政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員也因此迅速增多。在國家一體化進(jìn)程中，由于技術(shù)條件的改進(jìn)，國家的控馭能力大大增強(qiáng)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，阻隔政權(quán)下鄉(xiāng)的技術(shù)條件得了改變。交通和信息的發(fā)達(dá)將窮鄉(xiāng)僻壤與外部社會(huì)緊密聯(lián)系起來。這為國家控制鄉(xiāng)村提供了極大的便利。整個(gè)20世紀(jì)，就是國家政權(quán)不斷下沉，向鄉(xiāng)村滲透，并將分散孤立的鄉(xiāng)村整合到國家體系的過程。二、龐大的政府體系與弱小的農(nóng)業(yè)財(cái)政經(jīng)過20世紀(jì)百多年的努力，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)取得了重大進(jìn)展。對(duì)外成為一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國家，對(duì)內(nèi)的一體化程度愈來愈高。特別是離散的鄉(xiāng)村社會(huì)納入到國家體系中，國家的動(dòng)員和整合能力大大增強(qiáng)。但中國的現(xiàn)代化是由政府主導(dǎo)的，通過行政力量而不是市場力量進(jìn)行國家整合，迅速建立獨(dú)立的民族國家及工業(yè)體系，是最主要的國家目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程，所取得的成就是建立了一個(gè)得以覆蓋全社會(huì)（包括分散孤立的廣闊鄉(xiāng)村）和統(tǒng)一的中央集權(quán)體制，所留下的問題則是政府體系愈來愈龐大，而支撐政府體系擴(kuò)張的財(cái)政能力相對(duì)薄弱，形成“超級(jí)政府與弱小財(cái)政”并存的格局。特別是在中部農(nóng)業(yè)地區(qū)，財(cái)政基礎(chǔ)仍然以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎(chǔ)，屬于傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財(cái)政”，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政的尖銳沖突。其一，資源型汲取型體制加劇進(jìn)一步弱化農(nóng)業(yè)財(cái)政能力。中國的現(xiàn)代化是由外部引起的。由于在世界競爭中的落后地位，使中國的工業(yè)化原始積累只能來自于內(nèi)部，確切地說只能來自于農(nóng)業(yè)。隨著工業(yè)化的啟動(dòng)，資源急劇向城市集中。“政權(quán)下鄉(xiāng)”的制度安排均圍繞著向農(nóng)村汲取資源的目的。人民公社的制度安排實(shí)質(zhì)是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、強(qiáng)化國家能力、推動(dòng)一體化進(jìn)程建立的。人民公社的核心內(nèi)容如“一大二公、一平二調(diào)”，“政社合一”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農(nóng)村直接汲取資源。而由“公余糧”演變而來的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，以產(chǎn)業(yè)作為納稅依據(jù)則是當(dāng)代世界極少有的特殊稅制。這一體制必然會(huì)進(jìn)一步弱化農(nóng)業(yè)財(cái)政能力。其二，標(biāo)準(zhǔn)化的政府體系與非均衡的財(cái)政能力，造成“農(nóng)難養(yǎng)政”。中國的現(xiàn)代化發(fā)展極不均衡?，F(xiàn)代化包括經(jīng)濟(jì)市場化和國家一體化。由于歷史的規(guī)制，使中國的市場化和國家一體化發(fā)展極不均衡，市場化程度極低，國家一體化速度卻非常迅速。而國家一體化所需要的巨大行政成本，卻不得不由農(nóng)村和農(nóng)民承擔(dān)，是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民財(cái)政”而不是以工商業(yè)為基礎(chǔ)的“公共財(cái)政”。以1982年為例，全國人民公社為54，352個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為719，438個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為597.7萬個(gè)。若按平均每個(gè)公社配備30名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)配備7名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備5名干部計(jì)算，當(dāng)時(shí)總計(jì)需要大約3，500萬名左右干部。而國家只承擔(dān)5%左右的行政費(fèi)用，其余的95%以上都由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革開放以后，中國農(nóng)業(yè)的有形財(cái)政貢獻(xiàn)愈來愈少，農(nóng)業(yè)稅收在國家財(cái)政收入中的比例愈來愈小，但是，農(nóng)民的財(cái)稅負(fù)擔(dān)卻并未減輕，甚至相對(duì)加重。其重要原因就是，農(nóng)民的有限剩余要支付不斷擴(kuò)張的國家一體化的成本，“以農(nóng)養(yǎng)政”。如湖北和廣東的人口差不多，但國內(nèi)生產(chǎn)總值只有廣東的一半。特別是地方財(cái)政收入方面，廣東2003年有1315億元，湖北則只有259億，相差4倍多。我國的行政與財(cái)政體制不一致，行政體制是自上而下的統(tǒng)一性體制，財(cái)政體制卻是地方包干類型。政權(quán)體系是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，“四大家”一家不少，政府運(yùn)營成本差不多，但各地方的財(cái)政基礎(chǔ)卻大不一樣，由此形成農(nóng)業(yè)地區(qū)“小財(cái)政、大政府”的尖銳矛盾。都是一樣的國家公務(wù)員，從事的工作相同，工資收入?yún)s相差甚大，農(nóng)業(yè)地區(qū)的國家公務(wù)人員有時(shí)連基本工資都難以保障。財(cái)政能力必然制約領(lǐng)導(dǎo)能力。“弱財(cái)政”必然導(dǎo)致“弱能力”。中部地區(qū)相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)都處于“財(cái)政吃緊，緊吃財(cái)政”的狀況，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理能力。這也是為什么“三農(nóng)問題”集中表現(xiàn)于中部農(nóng)業(yè)地區(qū)的重要原因之一。其三，政府機(jī)構(gòu)日益擴(kuò)張?jiān)斐赊r(nóng)業(yè)財(cái)政供更加緊缺。政權(quán)下鄉(xiāng)必然帶來的是機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，為便于國家向鄉(xiāng)村汲取資源，政府機(jī)構(gòu)開始增多。特別是改革開放以來，現(xiàn)代化建設(shè)使政府功能增多。而在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是上級(jí)政府對(duì)等對(duì)口，由此造成縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國是一個(gè)由中央、省、市（地級(jí)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級(jí)機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會(huì)逐步增多，到最低一級(jí)的鄉(xiāng)級(jí)時(shí)，政府任務(wù)和目標(biāo)會(huì)呈幾何級(jí)的增加。如我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標(biāo)責(zé)任書的上級(jí)任務(wù)就多達(dá)200多項(xiàng)。這就使得鄉(xiāng)一級(jí)政府成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)，主要完成上級(jí)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。其次，鄉(xiāng)作為國家政權(quán)體系的一級(jí)組織，對(duì)一定區(qū)域的事務(wù)負(fù)責(zé)，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)級(jí)還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級(jí)精神，往往與本地實(shí)際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)級(jí)工作不堪重負(fù)。但是，鄉(xiāng)村有限的財(cái)力資源無法提供相應(yīng)的財(cái)政條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營性特征凸現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府的重要功能就是收費(fèi)，并形成一個(gè)怪圈：政府干什么？收費(fèi)；收費(fèi)干什么？養(yǎng)人；養(yǎng)人干什么？收費(fèi)。有的為解決財(cái)政緊缺問題，甚至以能否收、罰款作為機(jī)構(gòu)和人員的收入來源和存在依據(jù)。我國目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級(jí)需要財(cái)政供養(yǎng)的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。這就是溫家寶總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。其四，國家名義的行為增多加劇農(nóng)業(yè)財(cái)政的供給不足。隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，國家向鄉(xiāng)村滲透的能力增強(qiáng)，以國家目的出現(xiàn)的政府公共事務(wù)迅速增多。在發(fā)達(dá)國家，建立的是公共財(cái)政體系，財(cái)政收入主要來源于城市。自19世紀(jì)開始，發(fā)達(dá)國家城市人口占多數(shù)，鄉(xiāng)村人口收入少，納稅少，但獲得多。我國現(xiàn)代化屬于內(nèi)部積累，國家目的由農(nóng)民付費(fèi)。改革開放前的國家工業(yè)化，僅靠國家強(qiáng)制性的價(jià)格剪刀差，國家拿走7000億元。改革開放后，農(nóng)村稅費(fèi)在國家財(cái)政收入中的份額迅速減少。但國家目的迅速增多，為實(shí)現(xiàn)這些目的需要支付的財(cái)政由農(nóng)民支付。如國家法律規(guī)定的農(nóng)村九年義務(wù)制教育。大量學(xué)校的興建由農(nóng)民集資集勞。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為政府號(hào)召，形成的債務(wù)由農(nóng)民承受，政府收不起的稅費(fèi)轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔(dān)。由此造成鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債