水利工程論文-對南水北調(diào)工程管理問題的幾點思考.doc

水利工程論文-對南水北調(diào)工程管理問題的幾點思考摘要：根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，特別是結合我國國有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理單位性質、南水北調(diào)建設基金、中央投資出資人代表等有關問題進行探討。關鍵詞：南水北調(diào)工程管理2002年12月27日，南水北調(diào)東線工程舉行了開工典禮，標志著南水北調(diào)工程進入了實施階段。南水北調(diào)工程是黨中央、國務院在新時期的重要決策，不僅是供水工程，更是水資源配置工程和生態(tài)工程。南水北調(diào)工程作為一項重要的戰(zhàn)略性基礎設施，是我國全面建設小康社會的重要支撐，關系到國家的長治久安和子孫后代的長遠利益。搞好南水北調(diào)工程，機制是保障。溫家寶副總理指出，“南水北調(diào)要按照經(jīng)濟規(guī)律建立工程建設管理體制、調(diào)水管理體制和運營機制，合理配置生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益?！蹦纤闭{(diào)工程時空跨度大，其資源配置和管理關系十分復雜。水市場準市場的特點，使得工程的商品水供求關系復雜。要按照適應社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的新思路、新方法來設計南水北調(diào)建設與運行管理的新體制，其總體思路就是“政府宏觀調(diào)控、市場機制運作、企業(yè)化管理、用水戶參與”。南水北調(diào)工程管理體制在總體上分三個層次。第一層次：國務院成立南水北調(diào)領導小組，由國務院領導任組長，有關部門、省(市)政府負責人參加，對南水北調(diào)重大事項決策和領導。領導小組下設辦公室（可在水利部），負責日常工作。第二層次：組建南水北調(diào)調(diào)水有限責任公司（以下稱調(diào)水公司），作為南水北調(diào)工程項目法人，承擔干線主體工程的建設和運行管理，對工程建設、運營、管理、債務償還和資產(chǎn)保值增值全過程負責。第三層次是沿線各省承擔供配水任務的供水公司。下面，根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，特別是結合我國國有資產(chǎn)管理體制改革方向，就南水北調(diào)管理的有關問題進行探討。1南水北調(diào)工程管理單位的性質南水北調(diào)工程是供水工程，更是資源配置工程和生態(tài)工程，從工程功能分析，是兼具公益性和經(jīng)營性的準公益性工程。其經(jīng)濟功能以“保本微利”為目標，因此，南水北調(diào)工程管理單位是可以自收自支的準公益性水管單位。成立南水北調(diào)調(diào)水有限責任公司(下稱調(diào)水公司)，實行規(guī)范的企業(yè)化管理，可以更好地發(fā)揮工程效益，保證工程的良性運行。南水北調(diào)調(diào)水公司作為主體工程的項目法人，應對干線主體工程的資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營和債務償還以及資產(chǎn)保值增值等負責。南水北調(diào)調(diào)水公司資本金除中央預算內(nèi)撥款安排外，還有部分資本金將通過提高水價建立南水北調(diào)工程建設基金的方式籌集。通過建立基金籌集的這部分資金本質上是政府財政性資金。目前，我國實行的國有資產(chǎn)“統(tǒng)一所有、地方分級管理”的制度即國務院代表國家統(tǒng)一行使國家財產(chǎn)所有權，從資本金構成分析，無論南水北調(diào)建設基金歸屬哪級政府所有，在一定意義上,南水北調(diào)調(diào)水公司具有國有獨資公司的性質。水資源是國家壟斷性資源以及南水北調(diào)工程以“四橫三縱”的總體布局，構建以其為骨干的北方水網(wǎng)體系，實現(xiàn)我國水資源南北調(diào)配、東西互濟的目標，也要求南水北調(diào)調(diào)水公司采取國有獨資公司的形式。2南水北調(diào)建設基金問題黨的十六大已經(jīng)明確，要改革國有資產(chǎn)管理體制。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。南水北調(diào)工程以我國緊缺的重要自然資源水資源為主要經(jīng)營對象，是關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的超大型基礎設施，要求“由中央政府代表國家履行出資人職責”。要實現(xiàn)這一目標，關鍵是要對南水北調(diào)建設基金正確定位，明確該基金是中央政府專項征收、專項使用。水法規(guī)定，我國水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。因此，無論南水北調(diào)建設基金歸中央政府所有還是經(jīng)中央政府授權后由地方政府行使所有權，在理論上和實踐上都是可行的。假設南水北調(diào)建設基金是中央政府決定設立并作為地方政府對南水北調(diào)主體工程的投資，也就是中央政府和地方政府共同分擔南水北調(diào)主體工程投資。按照國有資產(chǎn)“國家所有，分級行使產(chǎn)權”的改革方向，南水北調(diào)工程的中央投入和地方投入將分別由中央政府和地方政府履行出資人職責，享有所有者權益。調(diào)水公司的股東將由中央政府和地方政府共同組成，在成立南水北調(diào)調(diào)水公司時，可能面臨以下難題。一是難以實現(xiàn)中央政府對南水北調(diào)工程的宏觀控制。目前南水北調(diào)工程中央財政財政投入占總投入的比例較低（約20），如果南水北調(diào)基金作為沿線受益省區(qū)地方政府的投資來源，在分級行使投資所有權的體制下，則中央政府相對控股都較困難（由相關流域機構分別作為中央投資出資人代表），中央政府對南水北調(diào)工程的宏觀調(diào)控更困難。二是在構建調(diào)水公司法人治理結構時，中央和地方在公司中的權責、利益關系非常復雜，恐遠非是公司內(nèi)部可以進行協(xié)調(diào)的。根據(jù)南水北調(diào)工程的特點和性質，建議南水北調(diào)建設基金由中央政府專項征收、專項使用。也就是說,除中央預算內(nèi)撥款安排的資金外，南水北調(diào)建設基金同樣是中央政府投入調(diào)水公司的資本金。這樣,南水北調(diào)調(diào)水公司作為中央政府的獨資公司,在國家宏觀調(diào)控下，為沿線省市的社會經(jīng)濟發(fā)展提供用水服務，并實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、改善生態(tài)等綜合目標。公司通過構建有效的法人治理結構，加強經(jīng)營管理和財務管理，通過公司信息公開化以及用水戶廣泛參與等措施，實現(xiàn)公司的高效穩(wěn)定運營。由于南水北調(diào)工程涉及多個流域、多個省市，除了有調(diào)水、供水任務外，還涉及防洪、抗旱、生態(tài)等多種功能，水利部作為水行政主管部門，必須加強行業(yè)指導和水資源的統(tǒng)一管理。3南水北調(diào)中央投資的出資人代表問題南水北調(diào)中央投資出資人代表可授權相關流域機構擔任。張基堯副部長指出，流域機構作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表十分重要，它是水資源統(tǒng)一管理、工程公益性功能發(fā)揮和協(xié)調(diào)各種矛盾的需要，符合國家有關政策和社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求，從各國的實踐來看，是可行的（詳見中國水利報2002年7月11日）。由相關流域機構作為南水北調(diào)工程中央投資出資人代表，是南水北調(diào)工程及流域機構的性質決定的。不僅有利于從國家大局出發(fā)，充分考慮長江、黃河、淮河、海河的實際情況，強化流域水資源統(tǒng)一管理，實現(xiàn)跨流域的水資源合理配置，而且有利于協(xié)調(diào)有關各省市之間的水事矛盾以及各利益主體之間的經(jīng)濟利益關系。特別是，中央投資產(chǎn)權由幾個流域機構共同擁有，在公司運營中可以互相制衡，使公司決策更趨民主化和公開化，有利于水市場的良性發(fā)展。流域機構作為南水北調(diào)中央投資的出資人代表，與我國國有資產(chǎn)管理體制改革目標并不沖突。我國國有資產(chǎn)數(shù)量很大，對不同類型的國有資產(chǎn)進行分類管理應是改革原則之一。國務院發(fā)展研究中心課題組在關于國有資產(chǎn)管理體制的一些看法和建議一文中，就明確提出：“主要或部分在市場失效領域從事業(yè)務的企業(yè)，在資本管理體制上可有特殊安排。這類公司可暫不納入統(tǒng)一權責的所有權行使機構的管理范圍，減輕所有權行使機構缺少專業(yè)、行業(yè)經(jīng)驗的壓力。也可以仍由統(tǒng)一權責機構行使所有權管理，但同時做出特殊的制度安排”。無論是國內(nèi)還是在國外，水資源作為戰(zhàn)略性的自然資源和經(jīng)濟資源，水利事業(yè)具有的基礎性、公益性、復雜性等特點，使水利工程的管理與一般競爭性企業(yè)是非常不同的。例如，在市場經(jīng)濟發(fā)達的美國，加利福尼亞州調(diào)水工程是世界上最大的也是成功的調(diào)水工程之一，它為洛杉磯這樣的城市長期經(jīng)濟發(fā)展打下了基礎。該項目在管理體制方面引人注目的是，項目由州政府機構水利廳擁有并運營管理。在美國，政府機構擁有并運營大型公用設施極為少見，但加州調(diào)水工程由州水利廳擁有