7《公共管理倫理與道德》教學指導綱要(討論稿) (1)

全國公共管理碩士專業(yè)學位研究生核心課程教學指導綱要公共管理倫理與道德教學指導綱要負責人:中國人民大學教授 張康之課程基本信息：.課程名稱： 公共管理倫理與道德 .英文名稱： Public Ethics .課程編號： 教指委統(tǒng)一編號 .課程學分：2學分5.開設時間： 適用于MPA二年級第一學期學生 編寫說明一、課程的性質“公共管理倫理與道德”是一門理論課程。該課程著重解決公共領域行動者的價值觀問題，通過正確的價值觀的培養(yǎng)去保證在公共領域中開展行動的人能夠把握公共管理中的倫理關系，并根據(jù)倫理關系的客觀要求去認識和理解人類文明傳承中的道德規(guī)范和規(guī)定，自覺地用道德規(guī)范和規(guī)定指導和約束自己的行動。公共領域是在近代社會分化過程中形成的，公共領域中的行動者面對的是一個特殊的領域，它不同于私人領域，也不同于近代以前那種公共領域與私人領域尚未分化條件下的社會，因而，包括行政管理和社會管理等在內的公共管理有著自身的特殊性，有著特殊的倫理關系，這要求公共領域中的行動者遵循特殊的道德規(guī)范。也就是說，公共領域的特殊性決定了這一領域中的行動者所奉行的是公共管理價值，從公共利益出發(fā)去作出行為選擇，同時，基于公共領域中特殊倫理關系去選擇合乎公共利益和能夠促進公共利益的行為。另一方面，雖然公共領域是在近代社會分化過程中形成的，但是人類文明傳承在這個領域中必然會發(fā)揮著重要作用，這就要求公共領域中的行動者在開展行動的過程中遵守那些依然具有現(xiàn)實意義的道德規(guī)范。二、課程的地位對于MPA這一項旨在培養(yǎng)公共領域中合格行動者的教學計劃而言，“公共管理倫理與道德”是一門不可或缺的重要課程。這門課程的基本宗旨在于讓學員了解和掌握公共領域中的倫理關系，并根據(jù)倫理關系的客觀要求自覺地接受道德規(guī)范的指導。公共管理是規(guī)范性較強的行動領域，有著嚴格的科學規(guī)范和法律規(guī)范，但是，由于公共利益具有抽象性，由于公共事務存在著諸多不可量化的因素，使公共領域中的行動者擁有較大的自主行為選擇空間，可以說，公共領域中的每一個行動者都擁有程度不同的自由裁量權，盡管這些自由裁量權也在一定程度上得到了法律規(guī)范，如果缺乏道德規(guī)范的話，必然會引發(fā)與公共利益目標相背離的后果。為了保證MPA培養(yǎng)計劃能夠使學員得到素質的全面提升，有必要開設“公共管理倫理與道德”這門課程。三、課程的特色“公共管理倫理與道德”屬于應用倫理學的范疇，是關于公共管理的道德哲學，在某種意義上，也應當看作是關于倫理學、政治學、公共管理學的交叉學科教學方案。MPA培養(yǎng)計劃應當包含知識、方法和價值三個方面的內容，這是因為MPA培養(yǎng)計劃所要造就的是直接參與到公共管理行動中去的人才。因而，學員需要了解甚至熟悉公共管理體系（包括制度、體制、運行機制、組織結構、規(guī)則等），這是知識方面的訓練。同時，學員需要掌握駕馭公共管理體系的能力，這是方法方面的訓練。這兩個方面的知識和能力訓練是分散在相關課程之中的。此外，學員還需要價值方面的訓練，如果缺乏價值方面的指導，知識和方法方面的訓練是無法在正確的方向上發(fā)揮作用的，甚至會產(chǎn)生知識與方法被被誤用的問題，從而產(chǎn)生惡果?！肮补芾韨惱砼c道德”是一門專門對學員進行價值方面訓練的課程，所要解決的是學員的價值觀方面的問題。所以，是一門在MPA培養(yǎng)計劃中有著特殊地位的課程。四、課程的作用“公共管理倫理與道德”這門課程著重于闡釋公共管理者的職業(yè)與生活相統(tǒng)一的原理。在近代以來的職業(yè)化進程中，職業(yè)與生活的分離是我們必須面對的一個基本的社會現(xiàn)實，幾乎每一個人都在公共領域或私人領域中從事某項職業(yè)活動，而生活則被排除在職業(yè)活動之外，特別是科學管理理念產(chǎn)生之后，人們在職業(yè)活動中被要求嚴格地排除生活意識的干擾。公共領域中的行動者所從事的也是職業(yè)活動，與其他職業(yè)一樣，也被納入到了法律規(guī)范和科學規(guī)范調整的范疇之中，存在著道德規(guī)范缺失的問題。長期以來，道德僅僅在日常生活領域中發(fā)揮作用，而在公共領域與私人領域的職業(yè)活動中，卻很難見到道德規(guī)范在行動者的行為選擇中發(fā)揮其應有的功能。事實上，在公共領域中，行動者肩負著社會公平正義；實現(xiàn)的責任，如果行動者的行為選擇得不到道德規(guī)范的話，是很難保證行動者的這些責任得到真正實現(xiàn)的。“公共管理倫理與道德”這門課程所要解決的就是這一問題，它希望通過這門課程的學習，讓學員了解道德在公共管理活動中的重要意義，進而自覺地將其在日常生活領域中習得的道德規(guī)范帶入公共管理活動之中，從而擔負起社會公平正義實現(xiàn)的責任。五、課程的目標通過“公共管理倫理與道德”這門課程的學習，應當達到如下目標：第一，讓學員了解公共領域的特殊性。雖然公共管理也是一項職業(yè)活動，但是，在這一領域中從業(yè)與在私人領域中從業(yè)是不同的，擔負著特殊的使命，因而有著特殊的要求。第二，讓學員認識到時代特征。我們所處的時代與以往任何一個歷史時期都不同，我們時代的基本特征是高度復雜性和高度不確定性，在這一條件下開展公共管理活動對人的自主性和自覺性要求更高，一切外在于人的規(guī)范在公共管理者的自主性和自覺性面前都無法發(fā)揮作用，必須依靠內在于公共管理者的道德規(guī)范。第三，讓學員認識公共領域中的倫理關系。公共領域與其他社會領域中一樣，也有著自身特殊的倫理關系，學員需要認識這種倫理關系，并在開展公共管理活動時基于倫理關系去做出道德行為選擇。第四，讓學員認識公共領域的性質以及公共管理的基本目標。公共管理中的價值是根源于公共領域的性質和公共管理的基本目標的，只有當學員把握了公共領域的性質和公共管理的基本目標后，才能夠確立起正確的價值觀，才能夠基于正確的價值觀去開展公共管理活動。第五，讓學員掌握基本的道德規(guī)范，養(yǎng)成一種道德思維。人類文明中包含著豐富的道德遺產(chǎn)，其中，許多道德遺產(chǎn)是具有現(xiàn)代價值的，對于學員養(yǎng)成道德思維習慣是有幫助的。比如，中國傳統(tǒng)文化中所倡導的“修身、齊家、治國、平天下”就是可以加以批判地繼承的道德思維養(yǎng)成路徑，在現(xiàn)代公共管理活動中，可以幫助學員去領悟“做人”與“做事”相統(tǒng)一的問題。六、課程概述“公共管理倫理與道德”課程從公共領域的特點出發(fā)，揭示這一領域中所存在的特殊的倫理關系，并基于這種倫理關系探討公共管理者行為選擇的道德規(guī)范。公共管理者所從事的是一種特殊的職業(yè)，有著特殊的職業(yè)倫理環(huán)境和道德規(guī)范，盡管社會一般性的倫理和道德規(guī)范在公共管理活動中也必須得到遵從，但是，公共管理職業(yè)的特殊性決定了這一職業(yè)的從業(yè)者需要首先同時遵從一些特殊的道德規(guī)范。在此意義上，可以把這門課程所探討的內容歸入應用倫理學的范疇?！肮补芾韨惱砼c道德”這門課程不僅要解決公共管理者“做人”與“做事”相統(tǒng)一的問題，也就是說，不僅要解決公共管理者行為選擇的道德規(guī)范問題，而是要在倫理精神得到貫徹的意義上去探討公共管理活動賴以展開的制度以及組織模式道德化的問題，即謀求公共管理者道德行為選擇的制度和組織保障。因而，這門課程也把探討一種新型的社會治理模式作為研究的重點，提出了建構服務型社會治理模式的構想，目的是要謀求制度、組織與公共管理者的行為的一致性。這門課程所提出的基本觀點是：近代以來所擁有的管理型社會治理模式是通過組織結構和法律規(guī)范治理者的行為的，而在公共管理的名稱下所重建的社會治理模式則需要在對組織結構加以調整和對法律規(guī)范加以改造的同時引入道德規(guī)范的維度，甚至是基于倫理精神重建社會治理模式。公共管理者既肩負著重建社會治理模式的使命，也擁有將自己的行為選擇與貫徹了倫理精神的社會治理模式相適應的責任。因而，這門課程在探討公共管理中的倫理關系和價值的同時，也在公共管理的職業(yè)責任、公共管理者的道德存在、德性、行為選擇和人格等等方面提出原則性的意見和建議。七、課程建議使用教材張康之 著：公共管理倫理學（修訂版），中國人民大學出版社，2009年。本教學綱要所列的是講授老師需要重點講授的內容，并不是教材的全部內容，講授老師也可以在本教學綱要的基礎上對綱要未列入的內容選擇講授，也可以要求學員閱讀未列入內容。八、課程時間安排該課程以講授為主，主講老師可以根據(jù)每講內容自主制作案例，通過案例去闡釋每講的理論原理。對一些基本的和重要的問題，主講老師還可以安排課堂討論。原則上，每一講的講授時間不應少于計劃時數(shù)的80%，對于這門課程來說，案例教學和課堂討論所發(fā)揮的只是輔助作用。第1講 時代背景下的公共管理者一、本講的意義和作用這一講屬于該門課程的導論，主要讓學員了解公共管理的特殊性。其一，在歷史的縱向維度中，公共管理是一種與以往的社會治理不同的全新的社會治理方式，公共管理活動是發(fā)生在社會的高度復雜性和高度不確定性條件下的。以往的社會治理是發(fā)生在低度復雜性和低度不確定性條件下的，低度復雜性和低度不確定性條件下的社會治理可以擁有可預測的目標、可計劃的實施方案、穩(wěn)定的組織結構和規(guī)則系統(tǒng)，而在高度復雜性和高度不確定性條件下，公共管理者必須更多地求助于隨機性的自主行為選擇，而這種自主性的行為選擇必須得到道德規(guī)范。其二，在橫向的維度中，與私人領域中的管理活動相比，公共管理是發(fā)生在公共領域中的，公共領域中的一切行動的基本目標是公共利益，即實現(xiàn)公共利益和促進公共利益，然而，公共利益不同于私人利益，它在很大程度上是以一種抽象形態(tài)出現(xiàn)的，需要在公共領域中的行動者的認識和理解中得一清晰呈現(xiàn)，也就是說，雖然公共利益有著客觀基礎和客觀形態(tài)，但是，離開了公共管理者對它的認識和理解，就無法顯現(xiàn)出其現(xiàn)實形態(tài)，而公共管理者在何種程度上認識和理解了公共利益，取決于公共管理者的道德素養(yǎng)。所以，這一講的主要目的是要讓學員認識到在新的歷史條件下和在公共領域中從事公共管理活動的過程中堅持道德行為選擇的必要性，其更高要求是要讓學員認識到培養(yǎng)道德思維的重要性。二、教學要求本講的講授要求老師掌握后工業(yè)化、全球化理論，揭示社會的高度復雜性和高度不確定性特征，指出風險社會以及危機事件頻發(fā)條件下的公共管理特點以及對公共管理者的要求，分析公共管理者的行為選擇與“規(guī)定動作”的不同，進而讓學員認識到道德規(guī)范之于公共管理者自主行為選擇的必要性。三、教學內容這一講的教學內容主要包括三個方面：第一，高度復雜性和高度不確定性條件下的公共管理；第二，公共管理與私人領域中的管理比較；第三，公共管理者應當成為有道德的行動者。（一）高度復雜性和高度不確定性條件下的公共管理在人類社會發(fā)展史上，農業(yè)社會是一種較為簡單的社會，這個社會的各個方面都具有較高的確定性，在近代工業(yè)化、城市化的過程中，造就出了一個具有復雜性和不確定性的社會。但是，總體看來，整個工業(yè)社會都還處在一種低度復雜性和低度不確定性狀態(tài)中。然而，20世紀80年代以來，人類社會走上了后工業(yè)化的歷程，逐漸呈現(xiàn)出了高度復雜性和高度不確定性的特征。公共管理就是發(fā)生在這種高度復雜性和高度不確定性條件下的新型的社會治理方式。高度復雜性和高度不確定性的現(xiàn)實表現(xiàn)是風險社會，具體說來，是以危機事件頻發(fā)的形式展現(xiàn)在我們面前的。高度復雜性和高度不確定性條件下的公共管理對公共管理者提出了全新的要求，特別是公共管理者的自主行為選擇迅速增長。全球化運動造就了文化多元化和社會構成多樣化的社會，同時，利益訴求個性化色彩日益濃厚，這決定了工業(yè)社會治理框架下在公平正義實現(xiàn)變得越來越困難。公共管理必須在這種多元化、多樣化和個性化的社會背景下堅守公共利益，努力促進公共利益的實現(xiàn)。（二）公共管理與私人領域中的管理比較近代社會走上了社會分化的進程，我們今天所面對的是一個得到了充分分化的社會現(xiàn)實，其中，公共領域與私人領域的分化是理解公共管理特殊性的基本坐標。公共管理是發(fā)生在公共領域中的，通過對公共利益的維護而對私人領域加以調整。在私人領域中，一切活動都是圍繞著個人利益實現(xiàn)的目標展開的。個人利益是可以量化的，不僅個人的活動所獲得的社會回報是可以量化的，而且以個人集合體形式出現(xiàn)的私人組織（公司、企業(yè)等），也可以在市場經(jīng)濟的條件下通過交換活動實現(xiàn)可量化的利益目標（如利潤等）。在公共領域中的活動完全不同，特別是公共利益，是無法還原為具體的量化指標的，圍繞公共利益的實現(xiàn)而開展的幾乎所有活動，都表現(xiàn)出了公共管理者有著巨大的行為選擇回旋空間。在這個具有彈性的回旋空間中，公共管理活動如果得不到道德規(guī)范的話，就會引發(fā)各種各樣的消極結果，其中，腐敗、權力尋租、以權謀私等在不觸及法律底線的情況下就會大量的產(chǎn)生。這些問題一旦產(chǎn)生，就會激發(fā)出人的無限物欲，違法亂紀也就在所難免。（三）公共管理者應當成為有道德的行動者公共管理者是公共管理的主體，需要在高度復雜性和高度不確定性條件下開展公共管理活動，需要在社會多元化、多樣化和利益訴求個性化的維護公共利益和促進公共利益實現(xiàn)，特別是擔負著社會公平正義實現(xiàn)的責任。同時，公共領域不同于私人領域的特點又決定了公共管理者不能夠僅僅滿足于組織的規(guī)定和法律的規(guī)范，而是需要對自己提出更高的要求。其中，培養(yǎng)道德意識、養(yǎng)成道德思維習慣和自覺地接受道德規(guī)范就是公共管理者必備的基本素質。對于公共管理者來說，做到遵守組織的規(guī)定和接受法律規(guī)范還只是消極的行動者，只有當公共管理者擁有了基本的道德素質，才有可能成為積極行動者。公共管理與傳統(tǒng)的社會治理不同的地方，也就在于公共管理目標的實現(xiàn)需要更多地倚重于積極的行動者。公共管理者應當加強道德修養(yǎng)，努力提高道德素質，以便成為公共領域中的積極行動者。在公共管理的制度建設中，應當開拓有利于積極行動者成長的空間。四、教學重點這一講的教學重點主要包括兩個方面：第一，描述我們時代的高度復雜性和高度不確定性特征，指出這種高度復雜性和高度不確定性條件下的公共管理與低度復雜性和低度不確定性條件下的公共管理間的不同，特別是應指出高度復雜性和高度不確定性條件下的公共管理需要得到公共管理者自主性的支持，而這種自主性則需要得到道德規(guī)范。第二，指出公共管理與私人領域中的管理不同，應扣緊公共利益的目標來闡釋這種不同，從而讓學員明白公共管理者接受道德規(guī)范的必要性。五、教學難點這一講的教學難點是如何以說理的方式讓學員接受“公共管理者應當成為有道德的行動者”。第一，要肯定公共管理者個人利益追求的合理性；第二，要指出公共管理者個人利益實現(xiàn)是從屬于公共利益實現(xiàn)的，與公共利益的實現(xiàn)有著一致性；第三，闡釋公共管理活動的職業(yè)特點以及職業(yè)目標的特殊性。六、思考題1、為什么說我們處在一個高度復雜性和高度不確定性的時代？2、試分析我們的時代中危機事件頻發(fā)的原因，指出這種危機事件頻發(fā)的狀況對公共管理提出了什么樣的新要求？3、公共管理者如何在高度復雜性和高度不確定性條件下開展公共管理活動？4、公共管理與私人部門中的管理有什么區(qū)別？公共管理對公共管理者有什么樣的特殊要求？5、為什么說公共管理者應當成為公共領域中有道德的行動者，公共管理者的道德缺失將會產(chǎn)生什么樣的結果？七、建議課時本講建議課時：4課時。可以安排課后作業(yè)，就思考題中的某個問題進行深入思考，也可以安排課后討論。第2講 公共部門的道德規(guī)范與道德評價一、本講的意義和作用這一講著重闡述公共部門以及社會治理過程道德規(guī)范的必要性，分析社會治理過程中包含著的基本的規(guī)范類型，讓學員認識到公共管理過程及其行為選擇不僅要接受科學規(guī)范和法律規(guī)范，同時也要接受道德規(guī)范。在人類的社會生活中，存在著各種各樣的社會規(guī)范，有些規(guī)范是有形的，是通過正式文本確立起來的；有些規(guī)范是無形的，是蘊含在一定的結構、體制和運行機制之中的；還有一些規(guī)范是在歷史的發(fā)展中積淀而成的，一般說來，包含于一定的文化體系中，以價值觀念的形式出現(xiàn)。總的說來，人的所有行為都必須接受一定的規(guī)范，超越規(guī)范和不接受規(guī)范的行為，基本上都是社會不容許的行為。人類文明實際上可以理解為社會規(guī)范的總和，人類社會的進步在一定程度上表現(xiàn)為社會規(guī)范的發(fā)展和更替。一些規(guī)范失去了作用和不再適用時，就會得到揚棄，而更多新的規(guī)范生成了，并被用來規(guī)范人的社會行為?？傮w看來，人類社會的發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)范累積的狀態(tài)。這是因為，人的社會行為在形式上變得日益多樣化，在內容上也越來越豐富，從而需要更多的社會規(guī)范來指導人的行為。一個新的社會生活領域的出現(xiàn)，一種新的社會行為模式的產(chǎn)生，都必然意味著新的社會規(guī)范的生成。如果規(guī)范的生成滯后于社會的發(fā)展的話，就會使社會陷入無序的狀態(tài)，就會出現(xiàn)各種各樣的混亂，破壞人的社會生活的和諧，使人處于一種不安全的狀態(tài)。公共部門是規(guī)范性程度較高的領域，特別是在社會治理現(xiàn)代化的過程中，形成了嚴格的科學規(guī)范和法律規(guī)范，但是，長期以來存在著道德規(guī)范缺失的問題。對于公共管理而言，需要在完整地繼承了近代以來科學規(guī)范和法律規(guī)范傳統(tǒng)的基礎上重建道德規(guī)范，也就是說，需要把公共管理建構成一個科學規(guī)范、法律規(guī)范與道德規(guī)范相統(tǒng)一的完整的社會治理體系。在某種意義上，公共管理與以往任何一種社會治理方式的區(qū)別就在于，它賦予道德規(guī)范以更高的地位，用道德規(guī)范統(tǒng)合科學規(guī)范和法律規(guī)范。在此基礎上，公共部門中所發(fā)生的一切都需要接受道德評價，組織目標、公共政策以及公共管理者的行為，都應時時接受道德評價。在現(xiàn)實中，我們經(jīng)?？吹揭恍┱咴诳茖W性上是無可挑剔的，但是，如果進行道德評價的話，就會看到其存在著的嚴重問題，特別是在實施后果方面，可能會造成嚴重的不公平和非正義問題。再如，公共部門中的一些機構或組織目標本身就存在著經(jīng)不起道德評價的問題，也許在機構或組織設立之初并不明顯存在著明顯的非道德問題，但是，在運行中卻出現(xiàn)嚴重的挑戰(zhàn)道德底線的問題。對于這類問題，如果進行道德評價的話，是可以避免的。以中國“城管”為例，在中國社會轉型和城市化初期，設立城管營建城市秩序本是一個良好愿望，但是，這個組織的成立顯然包含著清晰的科學理念和法治理念，但是，由于沒有從道德的角度去對設立該組織進行前瞻性評價，從而使它在運行中演變?yōu)閷ｉT針對社會弱勢群體進行壓制和迫害的組織，甚至在執(zhí)法的名義下屢屢犯罪。這說明在公共部門中廣泛地開展道德評價是非常必要的。二、教學要求這一講事實上包含兩個方面的內容，其一，是理解道德規(guī)范的概念，進而闡釋公共管理需要接受道德規(guī)范的原理；其二，是探討公共部門中的道德評價問題。關于道德規(guī)范方面的內容，要求講授老師深入理解“科學規(guī)范”、“法律規(guī)范”和“道德規(guī)范”的概念，對學員闡述這三種規(guī)范的不同和各自的適用性，同時，盡可能充分地闡釋這三種規(guī)范的互補關系，以及在功能實現(xiàn)上的綜合效應。在此基礎上，講授老師可以突出強調道德規(guī)范對于公共管理的意義。關于公共部門道德評價方面的內容，要求講授老師結合實際闡釋對組織目標、公共政策以及社會治理行為開展道德評價的意義。三、教學內容 這一講主要包括四個方面的內容：第一，在人類文明的高度認識社會規(guī)范；第二，簡述三種基本的社會規(guī)范，它們分別是科學規(guī)范、法律規(guī)范和道德規(guī)范，可以在人類社會的發(fā)展史上認識這三種規(guī)范的生成與演變；第三，分析社會治理過程中科學規(guī)范、法律規(guī)范和道德規(guī)范所發(fā)揮的功能以及適用性，分析近代以來社會治理中道德規(guī)范缺失的原因以及產(chǎn)生的后果，指出道德規(guī)范在社會治理過程中的重要意義；第四，闡述什么是道德評價以及在公共部門中開展道德評價的意義。（一）人類文明是社會規(guī)范的總和學術界關于“文明”的概念有著各種各樣的理解，也作出了各種各樣的定義，甚至用各種各樣的標志性證據(jù)去證明文明的內涵。其實，人類文明在最為根本的意義上應歸結為社會規(guī)范，是社會規(guī)范的不同決定了不同文明類型間的差異。社會規(guī)范是人類社會生活得以展開的基礎，一切社會生活都有著相應的系統(tǒng)化的規(guī)范體系與之相伴隨，社會生活是否健全、是否和諧，都是由其所擁有的社會規(guī)范所決定的。人類具體的社會生活都是發(fā)生在具體的領域中的，有著紛繁復雜的內容的形式，相應的，社會規(guī)范也是多種多樣的。概括說來，人類的社會規(guī)范可以歸結為科學規(guī)范、法律規(guī)范和道德規(guī)范三種類型。（二）科學規(guī)范、法律規(guī)范、道德規(guī)范科學規(guī)范主要存在于組織結構、組織體制和運行機制之中，只要組織的運行包含著效率目標，就必然有科學規(guī)范與之相伴隨。比如，在現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)中，生產(chǎn)線最為典型地反映出科學規(guī)范的功能。組織的專業(yè)部門劃分、職位和崗位設置、層級關系等都體現(xiàn)出了科學規(guī)范?？梢哉f，有組織的地方就有科學規(guī)范，組織間的不同雖然是由各種各樣的因素引起的，但是，其中，最為重要的是科學規(guī)范程度的不同。當然，組織活動的內容決定了對科學規(guī)范的要求，但是，組織的分工協(xié)作水平是科學規(guī)范程度高低的決定因素。法律規(guī)范存在于集體行動的規(guī)則之中，是以成文的和不成文的規(guī)則體系的形式出現(xiàn)的，大到國家法律，小到多人共同行動的口頭約定，都可以歸入到法律規(guī)范的范疇中去。此種意義上的法律規(guī)范包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩個方面，但是，在社會生活以及一切集體行動中，只有那些與正式規(guī)則相一致的和能夠相互補充的非正式規(guī)則才具有法律規(guī)范的效力，而那些與正式規(guī)則不一致甚至相沖突的非正式規(guī)則，則不具有法律規(guī)范的效力，事實上，是應當加以祛除的。法律規(guī)范因近代以來的社會法治化而得到彰顯，是我們開展社會生活的基礎性社會規(guī)范。道德規(guī)范主要存在于人的觀念中，是人的觀念中的那些能夠引發(fā)有益于社會生活行為的價值內容，在廣泛的意義上，道德規(guī)范也包括那些直接根源于人際關系中的“心約”。與科學規(guī)范和法律規(guī)范相比，道德規(guī)范可能有著更為悠久的歷史源頭，但是，人類社會早期的道德規(guī)范主要產(chǎn)生于人的血緣關系中，血緣關系可以看作是道德規(guī)范得以生成的原點。在人類社會的發(fā)展中，道德規(guī)范與血緣關系間的聯(lián)系逐漸淡化，而其社會性色彩逐漸增強，在今天，道德規(guī)范已經(jīng)成為主要的和基本的社會規(guī)范。道德規(guī)范具有廣泛的適應性，人類社會生活的每一個領域都需要得到道德規(guī)范的支持。比如，在人的日常生活中，如果用幸福指數(shù)去加以評價的話，可能是在拒絕科學規(guī)范和法律規(guī)范的情況下才能營造幸福生活，但是，它必然是在道德規(guī)范替代了科學規(guī)范和法律規(guī)范的功能時才會出現(xiàn)的一種情況。公共領域是社會公平正義的領域，公共管理者擔負著維護和促進公共利益實現(xiàn)的使命，因而，公共管理活動中應當更多的擁有道德規(guī)范。（三）公共管理對道德規(guī)范的渴求農業(yè)社會的治理過程較多地體現(xiàn)出了道德規(guī)范的特征，但是，它缺乏科學規(guī)范和法律規(guī)范，或者說，科學規(guī)范和法律規(guī)范在農業(yè)社會的治理過程中都極其微弱，幾乎看不到科學規(guī)范和法律規(guī)范的作用。因而，在農業(yè)社會的治理過程中，道德規(guī)范由于缺乏客觀保障，也不能夠充分發(fā)揮作用，在很大程度上受到權力意志的支配和取舍。在現(xiàn)代化過程中生成的工業(yè)社會治理體系存在著道德規(guī)范缺失的問題。近代以來，社會治理表現(xiàn)出了對科學規(guī)范和法律規(guī)范的重視，因而，科學規(guī)范和法律規(guī)范都得到了充分發(fā)展。在這同時，道德規(guī)范則日益式微。從官僚制組織理論看，在對科學規(guī)范的建構中排斥了道德規(guī)范，當馬克斯韋伯要求祛除價值“巫魅”時，實際上是表達了一種排斥道德規(guī)范的典型意見。同樣，近代以來的社會治理的主旋律是法治化，以法治理必然表現(xiàn)出對法律規(guī)范的重視，這在某種意義上也同時反映出對道德規(guī)范功能的忽視。公共管理必須改變近代社會治理過程中道德規(guī)范缺失的現(xiàn)狀，需要把道德規(guī)范引入到社會治理過程中來，通過制度安排、組織體制和運行機制的合理設計，為道德規(guī)范發(fā)揮作用提供必要的空間。道德規(guī)范的引入必將從根本上改變社會治理的性質，從而使社會治理真正成為主持社會公平正義的活動。在社會治理中引入道德規(guī)范需要解決道德規(guī)范與科學規(guī)范、法律規(guī)范的協(xié)調問題。道德規(guī)范的引入不是對科學規(guī)范、法律規(guī)范的排斥，而是應當使科學規(guī)范和法律規(guī)范的功能得到更大程度的發(fā)揮。（四）公共部門中的道德評價公共管理中是否擁有道德規(guī)范，需要引入道德評價為其提供保障。公共部門的一切都應當?shù)玫降赖略u價，不僅公共部門中的組織目標、公共政策以及行動者的行為需要得到道德評價，而且，公共部門的投入和產(chǎn)出等都需要得到道德評價。公共部門中的道德評價包含著極其廣泛的內容，因領域的不同、公共事務性質的不同、活動內容的不同、行為方式的不同而不同。其中，最為基本的和主要的評價內容應當集中在組織（機構）的目標、公共政策及其影響、行動者的行為三個方面。在公共部門中引入道德評價是保證公共部門的性質不發(fā)生變異的根本途徑。比如，公共部門中之所以會普遍存在著腐敗的問題，是因為公共部門中的具體項目的目標、項目實施方案等都未經(jīng)道德評價。由于道德評價的缺失，使項目執(zhí)行者有了鉆法律空子的空間，在利欲膨脹的情況下進而走上了違法的道路。公共部門應當建立完整的道德評價機制，應當有專業(yè)化的道德評價主體。在公共部門中引入道德評價是公共部門反腐防變的新思路，是一個值得研究和需要深入探討的問題。四、教學重點這一講的教學重點實際上涉及了兩個既有聯(lián)系又有所不同的主題，其一是關于道德規(guī)范方面的問題，其二是道德評價方面的問題。講授老師應當把握這兩個主題之間的關系，分析道德規(guī)范和道德評價之于公共管理的重要性，特別是對于公共部門的建設和改革具有什么樣的啟發(fā)意義。五、教學難點講授老師在講授這一講時需要擁有創(chuàng)新思維，第一，努力挖掘道德規(guī)范的內涵；第二，努力探討在公共部門開展道德評價的可行性。六、思考題1、為什么說文明是社會規(guī)范的總和？你有什么不同意見？2、你是否同意把社會規(guī)范綜合概括為科學規(guī)范、法律規(guī)范和道德規(guī)范三種基本類型？3、試分析近代以來社會治理過程中道德規(guī)范缺失的原因。4、在公共管理中引入道德規(guī)范將會使社會治理發(fā)生哪些改變？5、在公共部門中引入道德評價能夠解決哪些問題？能夠想像的效果將是怎樣的？七、討論題2013年初，為了遏制住房價格迅速增長的勢頭，國務院出臺了一份被稱作為“國五條”的規(guī)范性文件，引發(fā)了全國大面積的離婚潮。結果，僅北京市執(zhí)行了該項政策，而其他各省市自治區(qū)均暫緩執(zhí)行該項政策。請從道德評價的角色談談你對該項政策的認識。八、建議課時本講建議課時：4課時。可以安排半個課時的課堂討論。第3講 公共管理中的倫理關系一、本講的意義和作用這一講要解決的是公共管理道德規(guī)范的客觀基礎問題，也就是說，公共管理為什么需要得到道德規(guī)范，是因為公共管理作為社會生活中的一個重要領域（事實上是整個社會生活的調節(jié)領域）是包含著倫理關系的，在倫理關系的基礎上是可以生成這個領域中的特殊的道德規(guī)范的，。而且，既然這一領域中存在著倫理關系，也就必須擁有與這種倫理關系相適應的道德規(guī)范。倫理關系普遍地存在于人類社會生活的每一個領域中，但是，在人類社會治理體系的歷史發(fā)展過程中，并不總是包含著倫理關系。在農業(yè)社會的統(tǒng)治型社會治理模式中，起主導作用的是權力關系。在近代以來的管理型社會治理模式中，發(fā)揮作用的是權力關系與法律關系。只有在公共管理中，倫理關系才作為一種重要的治理關系出現(xiàn)在治理體系之中。公共管理倫理關系是公共管理制度設計和制度安排的客觀基礎。如果說公共管理所代表的是一種服務型社會治理模式的話，那么，它在何種程度上能夠得到完善，主要取決于對公共管理倫理關系的認識，取決于基于公共管理倫理關系的特性所進行的制度安排。對于公共管理而言，需要把倫理關系放置在與權力關系、法律關系的互動體系中來加以認識，既要看到它們之間的聯(lián)系又要看到它們之間的區(qū)別。二、教學要求這一講應著重考察不同社會治理模式中權力關系、法律關系、倫理關系發(fā)揮作用的途徑和特征，把握不同社會治理模式是如何在其所擁有的關系模式的基礎上來進行制度設計和制度安排的，進而，基于公共管理的倫理關系去理解道德規(guī)范的意義，并提出道德制度以及在道德制度的框架下開展道德治理的構想。三、教學內容這一講的教學內容應當圍繞以下幾個問題展開：第一，闡述人類社會中普遍存在著倫理關系，社會治理的領域中也必然存在著倫理關系，只不過近代以來的社會治理使這種倫理關系受到了忽視或扭曲；第二，社會治理領域中存在著三種基本的關系，它們分別是權力關系、法律關系和倫理關系；第三，近代以來的社會治理主要是基于權力關系和法律關系展開的，公共管理應當承擔起在社會治理中恢復和重建倫理關系的任務；第四，分析公共管理倫理關系的特征以及在倫理關系的基礎上開展公共管理活動的必要性。（一）倫理關系普遍存在于人的社會生活中在人類社會生活的每一上領域中，倫理關系都是一種客觀的社會關系，而且是社會關系中的基本構成部分，與經(jīng)濟關系、生產(chǎn)關系、交往關系等一道構成了人類社會生活的基本內容，也是人的一切社會活動賴以展開的基礎和前提。但是，這只是在一般性意義上的判斷，在人類的社會生活中存在著諸多并不是建立在倫理關系基礎上的行為，盡管這些行為也得到了某種形式的道德規(guī)范。比如，黑社會團伙可能擁有某些道德規(guī)范，但是，其中卻不可能建立起倫理關系。工業(yè)社會的治理體系及其過程中有時也表現(xiàn)出接受道德的狀況，卻存在著倫理關系式微的問題。在人類社會中的一切社會關系中，倫理關系是最為古老而穩(wěn)定的關系，它對于人類社會的群體生活來說，是最為基本的和重要的關系。倫理關系是人的社會關系的一種特殊形式，是在人們的社會聯(lián)系中形成的。公共領域是一個特定的社會生活領域，也必然包含著倫理關系。社會治理需要根據(jù)倫理關系的客觀要求去開展活動和進行制度以及行動方針的安排。也就是說，公共管理的一切活動都需要尊重倫理關系客觀存在的現(xiàn)實。（二）公共管理中的三種基本關系：權力關系、法律關系、倫理關系公共領域中包含著三種最為基本的社會關系，它們分別是權力關系、法律關系和倫理關系。在農業(yè)社會中，權力關系最為發(fā)達，是貫穿于整個社會的基礎性關系，它農業(yè)社會表現(xiàn)出明顯的支配依附特征。在工業(yè)化的過程中，權力關系不斷地收縮地盤，退居到了組織之中，其中，在社會治理的領域中，權力關系依然是最為基本的社會治理關系之一，在社會治理體系及其過程之外，不存在權力關系。比如，在人們之間平等的交往過程中，不存在權力關系。所以，權力關系存在于社會治理體系及其過程中，也存在于私人部門的組織結構和組織運行過程中。在工業(yè)化的過程中，隨著法的精神逐漸取代了權力意志，在法的精神的基礎上逐步建構起了法律關系，法律關系既是基本的社會治理關系，也是工業(yè)社會中的支配性社會關系，存在于社會生活的每一個領域中。在整個工業(yè)社會中，社會治理體系及其過程中都壓制了倫理關系，或者說，倫理關系因為受到壓制和忽視而萎縮。盡管在工業(yè)社會的治理過程中也會對社會治理者提出道德要求并在一定程度上表現(xiàn)出道德規(guī)范發(fā)揮作用的狀況，但是，這種道德要求以及道德規(guī)范發(fā)揮作用不是建立在公共領域中的倫理關系的基礎上的，或者說，得不到倫理關系的支持。公共管理所代表的服務型社會治理體系應當完整地包含著權力關系、法律關系和倫理關系，而且，公共管理需要更多地基于倫理關系去開展社會治理活動。公共管理中的權力關系、法律關系都需要從屬于倫理關系，應當保持與倫理關系的一致性，凡是與倫理關系相沖突的，都應當?shù)玫匠C正。（三）社會治理中倫理關系的恢復與重建社會治理應當建立在權力關系、法律關系和倫理關系所構成的基礎上，倫理關系作為社會治理基礎和前提的缺失必然導致社會治理的功能障礙。公共管理將是人類歷史上第一種建立在由權力關系、法律關系和倫理關系構成的完整基礎上的社會治理模式。由于近代以來的社會治理是建立在權力關系和法律關系的基礎上的，導致了倫理關系的萎縮，公共管理所代表的服務型社會治理需要承擔起倫理關系恢復和重建的任務。社會治理體系中倫理關系的恢復和重建可以從合作治理出發(fā)。20世紀80年代以來的社區(qū)自治運動和非營利組織的迅速成長以及參與到社會治理過程中來，提供了建構合作治理模式的契機。公共管理稟持合作治理的原則去開展社會治理活動，就能夠在社會治理實踐中發(fā)現(xiàn)恢復和重建倫理關系的道路。（四）公共管理倫理關系的主要特征公共管理中的倫理關系具有多種不同于權力關系和法律關系的特征，講授老師可以著重講授以下幾個方面的特征，擴展講授可以根據(jù)教材進行取舍。倫理關系是具有充分開放性特征的社會治理關系。比較而言，權力關系是發(fā)生在封閉體系中的封閉性關系；法律關系具有形式的開放性，而在實質上依然是一種封閉性關系；倫理關系。倫理關系的開放性是與公共領域的本性相一致的，因為，公共領域的本質特征就在于它的開放性，是廣泛地向私人領域和一切社會成員開放的領域。在高度復雜性和高度不確定性的條件下，在危機管理的過程中，總之，在一切需要共同行動的地方，權力關系會因為引發(fā)對權威的維護而妨礙合作；而法律關系則會導致厘清行為邊界的要求，因而也會妨礙合作，而在倫理關系的基礎上生成的道德意識則鼓勵人們合作，而且，建立在倫理關系基礎上的道德規(guī)范也能夠為人們之間的一切跨界合作提供充分的支持。倫理關系包含著平等的內涵。比較而言，權力關系是一種不平等的關系，權力關系所經(jīng)發(fā)的是支配性行為，會滋生控制的沖動；法律關系是包含著平等內涵的，但是，法律關系中的平等往往是一種形式平等，從屬于某種標準，或者說，用某種標準而把關系方置于某個水平上，表面看來人們之間是平等的，而在實際上，恰恰是不平等的。倫理關系中的平等是不可以形式化的，在形式上，也許關系方是不平等的，但在實質上，他們則是平等的。對于包含著合作治理內涵的公共管理而言，合作方之間的平等是至關重要的，也就是說，只有人們之間的關系是平等的，才有可能在他們之間發(fā)生真實的合作。倫理關系具有非交換性。比較而言，權力關系存在于等級之中，在農業(yè)社會，存在于人的等級差別中，而在工業(yè)社會，則存在于組織的職位、崗位落差之中，因而，權力關系不包含平等的內涵，因而，也是一種非交換關系，如果權力被被用于交換的話，就說明權力是與權力關系的本質相背離的。法律關系是在人們之間的交換過程中產(chǎn)生的，或者說，法律交換是人們之間的交換關系的格式化形式，所以，法律關系在實質上是一種交換關系。倫理關系也具有非交換性特征，但是，它與權力關系的非交換性有著本質上的不同。不僅因為倫理關系是在人們的非交換性的交往關系中建立起來的，而且，人們一旦進入交換過程中或建立起交換關系，他們之間就不再存在倫理關系。當然，在交換關系中存在著道德規(guī)范，但是，交換關系本身卻是與倫理關系不相容的。根據(jù)某些西方理論，認為為納稅人服務就是一種交換過程，這是對社會治理的極大曲解，更何況社會治理者有可能會在必要的時候采取懲治違法納稅人的措施，當這種情況發(fā)生了，如何在直接的意義上將其理解成交換過程呢？四、教學重點這一講的教學重點應當放在倫理關系對于以公共管理為代表的服務型社會治理的重要性方面。五、教學難點講授老師可以大膽創(chuàng)新，用積極的態(tài)度定義公共管理中的倫理關系，特別是探討公共管理倫理關系恢復和重建的可能性。六、思考題1、如何理解倫理關系永存在于人的社會生活中？但是，為什么我們又說在人們的交換過程中不存在倫理關系？2、試分析近代以來由于倫理關系在社會治理體系中日益式微而產(chǎn)生的消極影響。3、為什么說公共管理擔負著社會治理倫理關系恢復和重建的任務？4、為什么說公共管理需要建立在權力關系、法律關系和倫理關系共同構成的完整的基礎之上？5、請從理想的公共管理模式中去想像公共管理倫理關系的各種特征。七、討論題在近代社會治理過程中，時常發(fā)生以權謀求和進行權錢交易的行為，試分析其原因。如果社會治理體系中有著發(fā)達的倫理關系的話，上述行為還會時常發(fā)生嗎？八、建議課時本講建議課時：4課時。由于本講的討論題難度稍大，可以不安排課堂內討論，應要求學員在課后開展討論。第4講 公共管理中的德制與德治一、本講的意義和作用這一講所要解決的是公共管理的制度創(chuàng)新以及治理模式變革的問題。道德規(guī)范能否在公共管理過程中發(fā)揮作用，取決于制度，之所以近代以來的社會治理排斥了道德，是因為其制度沒有為道德規(guī)范發(fā)揮作用提供必要的空間。公共管理要改變這一點，就必須建立起全新的制度模式。一提到制度，人們首先想到的是法制，即法律制度。這是近代以來的現(xiàn)實狀況所決定的，也證明了近代早期的啟蒙思想是非常成功的。其實，人類社會的制度不只有一種，即使是基本制度，也不必然是以法制的形式出現(xiàn)的，法制只是近代社會治理所擁有的基本制度。在農業(yè)社會以及未來的后工業(yè)社會而言，法制都不是基本的社會制度，農業(yè)社會的社會治理不是在法制的框架下展開的，后工業(yè)社會的社會治理也將不會在法制的框架下進行。農業(yè)社會所擁有的基本社會制度是一種權力制度，也可以簡稱為“權制”，想望后工業(yè)社會，將會建立起一種全新的道德制度，我們也可以將這種道德制度簡稱為“德制”。所以，如果說人類社會已經(jīng)經(jīng)歷了農業(yè)社會和工業(yè)社會，并將必然進入后工業(yè)社會的話，那么，與這三個歷史階段相適應的則是三種基本的制度，它們分別是權制、法制和德制。社會治理方式的理想形態(tài)應當是與制度的性質相一致的，與權制相適應的應當是依靠權力的治理，也可以簡稱為“權治”；與法制相適應的應當是依靠法律的治理，那就是我們常說的“法治”；與德制相適應的則是基于道德的治理，它可以簡稱為“德治”。當然，這種治理方式與制度的相適應性只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實中，也存在著例外。從歷史上看，在權力制度的框架下，也有過實行法治的嘗試，在近代以來的社會中，也出現(xiàn)過在法制的框架下倡導德治的行動，事實上，在法制的框架下實行權治則是一種非常普遍的現(xiàn)象。這就是當前在同樣建構起了法制的不同國家中會在社會治理上表現(xiàn)出巨大差異的原因所在。公共管理與近代以來的社會治理的根本不同就在于，它是把建構起德制和充分實現(xiàn)德治作為其終極目標的。在制度上，公共管理將實現(xiàn)對法制的揚棄，從而徹底擺脫權制的糾纏。但是，在治理方式上，公共管理將批判地繼承權治和法治中的一切優(yōu)秀成果，將其作為社會治理方面的歷史經(jīng)驗和文明遺產(chǎn)加以繼承，用來充實了豐富公共管理。也就是說，公共管理應當致力于建構德制和擁有德制，而在治理方式上，將實現(xiàn)權治、法治和德制的統(tǒng)一。二、教學要求這一講著重闡釋制度的多樣性，打破人們把制度理解成法制的唯一性。在此前提下指出，在權力關系的基礎上所作出的制度安排必然是一種權力制度（權制），而在法律關系的基礎上作出的制度安排則是一種法律制度（法制），而在倫理關系的基礎上去進行制度安排的話，將生成一種道德制度（德制）。公共管理需要擁有德制，需要在德制的框架下去開展社會治理活動。三、教學內容這一講的教學內容主要包括以下幾個方面：第一，權制、法制、德制的歷史更迭，著重指出德制建構是人類歷史進步的必然趨勢；第二，權治、法治、德治的演進邏輯，著重闡述后者依次對前者的超越和繼承；第三，制度與治理方式的統(tǒng)一與離散，解釋在確立起某種基本制度后治理方式的多樣性。公共管理是指向德制及其德治的新型社會治理模式，公共管理的終極目標是建構道德制度并謀求道德的社會治理，實現(xiàn)制度與治理方式的統(tǒng)一。（一）權制、法制、德制的歷史更迭農業(yè)社會是一個等級社會，在人們所處的等級之間生成權力關系，在權力關系的基礎上建立起了適應等級條件下的權力制度及其以權治為特征的社會治理方式。從世界歷史看，在那些建立起了健全的權力制度的地區(qū)，其農業(yè)文明也具有典型性，生產(chǎn)力水平以及經(jīng)濟發(fā)展水平也較高，而那些未建立起健全的權力制度的地區(qū)，在各個方面都落后于前者。在工業(yè)化的進程中，特別是經(jīng)歷了十八世紀的啟蒙運動，人們的平等觀念得以生成，使人們可以在平等人權的基礎上開展廣泛的社會交往。隨著等級社會的解體，特別是在法的精神生成后，人們之間建立起了法律關系，而法律制度正是建立在法律關系的基礎上的。相應地，也同時建立起了以法治為特征的社會治理方式。一切制度都具有規(guī)范功能，權制的規(guī)范功能表現(xiàn)出很大的隨意性，而法制則是通過剛性的規(guī)則而實現(xiàn)其規(guī)范功能的，所追求的是形式上的抽象普遍性，甚至會表現(xiàn)出壓制社會中的那些與抽象普遍性不一致的因素，特別是在社會的迅速變動中顯得缺乏靈活性。20世紀80年代以來，隨著文化的多元化、社會構成因素的多樣化以及人的利益追求的個性化成為一個的社會現(xiàn)象，法制的僵化的一面更加暴露了出來，從而把人類帶入一個需要在基本制度方面進行創(chuàng)新的時代。德制的構想就是在這一歷史背景下提出的。當前，德制是一種理想而不是現(xiàn)實。但是，如果我們承認人類正走在后工業(yè)化的進程中的話，那么德制的理想是具有現(xiàn)實意義的。正如人類在工業(yè)化的進程中用法制取代了權制一樣，后工業(yè)社會也必將有著自己的制度，而不是簡單地把工業(yè)社會的法制帶入后工業(yè)社會中。屬于后工業(yè)社會的制度將是德制。德制是建立在倫理關系的基礎上的一種全新的制度，正如法制的建立實現(xiàn)了對權制的超越一樣，德制也將是一種超越了法制的新型制度模式。在學術史上，公共管理的概念早在20世紀初就出現(xiàn)了，但是，作為社會治理標志的公共管理則是在20世紀80年代才轉化為現(xiàn)實。公共管理所代表的是一種不同于工業(yè)社會的管理型社會治理模式的新型社會治理模式，我們可以將其稱作為服務型的社會治理模式。這種新型的社會治理模式必然要求擁有新的制度。如果說管理型社會治理模式所擁有的是法制的話，那么，公共管理應當擁有的就是德制。德制是公共管理的制度框架，而公共管理則應當致力于德制建設。（二）權治、法治、德治的演進邏輯權治是一種依靠權力開展社會治理的治理方式。在農業(yè)社會的歷史階段中，世界上的每一個地區(qū)都無一例外地建立起了權制，與權制相適應的社會治理方式也就是權治。關于權治，在中國也常誤讀為“人治”。其實，這是不科學的，嚴格說來，法治、德治也是人治，不存在無主體的社會治理。既然我們就“法治”、“德治”去區(qū)別不同的社會治理，對于權治，我們也不應使用所謂“人治”的提法。與權治相比，法治所依靠的規(guī)則而不是權力。盡管法治之中包含著權力，需要得到權力的支持，但是，法治中的權力也要從屬于規(guī)則。法治具有穩(wěn)定性和可操作性。如果說權治的過程中處處體現(xiàn)出了權力意志的話，那么，法治則是建立在理性的基礎上的，是可以預先作出設計和加以普遍推行的治理方式。在社會處在低度復雜性和低度不確定性條件下，法治是最為理想的社會治理方式，反映了“以不變應萬變”的社會治理思路。然而，20世紀80年代開始，人類進入一個高度復雜性和高度不確定性的歷史階段，在這種條件下，法治的穩(wěn)定性和可操作性表現(xiàn)出了不適應高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理要求，從而使我們的社會產(chǎn)生了危機事件頻發(fā)的問題。德治可以理解成基于道德的治理，或者說，它是一種把道德理念、道德原則、道德標準、道德規(guī)范置于首要位置上的社會治理方式，一切社會治理活動都被要求從道德的動機出發(fā)，社會治理過程及其結果都能夠經(jīng)得起道德評價。德治是公共管理的基本特征和主導性治理方式。顯然，公共管理并不排斥權治的內涵，而且也會積極倡導法治，但是，公共管理中的權治和法治必須從屬于德治，必須在德治的理念和追求中展開。如果出現(xiàn)了與德治目標和理念相矛盾、相沖突的問題，就必須對權治或法治進行審查，特別是通過道德評價的途徑對權治或法治進行審查。（三）制度與治理方式的統(tǒng)一與離散在人類歷史上，每一個階段所擁有的往往只是一種基本制度，即使在社會轉型的過程中，也往往表現(xiàn)為制度的更迭，即從一種基本制度向另一種基本制度的轉變，一般說來，并不存在著多種基本制度長期并存的狀態(tài)。當然，社會的復雜性有可能使人把某些