財政研究論文-公共財政支出民主化初探.doc

財政研究論文-公共財政支出民主化初探摘要：隨著我國市場經濟體制的逐步完善和財政體制改革的全面推進，事關國家經濟發(fā)展、政治文明、社會進步和公民切身利益的公共財政支出民主化問題，將備受關注。本文試從公共財政支出民主化的必然性、民主化進程和加強民主化的建議三個方面作一初步探討。關鍵詞：公共財政支出；民主化公共財政支出是公共財政的重要組成部分，公共財政支出預算的編制與執(zhí)行，是公共財政收入能否得到科學合理、公平有效使用的關鍵，也是公共需要能否得到最佳滿足的關鍵。只有實行公共財政支出的民主化，才能使公共財政支出真正符合公眾的整體利益。一、公共財政支出民主化的客觀必然性隨著市場經濟的發(fā)展和財政體制的改革，我國公共財政支出的重點也逐步確定，主要內容包括：行政管理、國防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國家安全事項和政權建設、教育、科技、農業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、救災救濟、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展，水利、交通、能源、市政建設、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎設施建設，以及對經濟運行進行必要的宏觀調控等。公共財政支出的民主化，就是要使包含上述內容的預算編制和執(zhí)行過程公開與透明，并實行民主參與、民主決策、民主監(jiān)督和民主評價。這是經濟發(fā)展、政治文明、社會進步的必然要求。1.我國社會主義市場經濟的建立和完善，不僅賦予公民自主決策、公平競爭、依法獲益的權利，而且進一步強化了人民當家作主的政治地位。廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務。對于公共財政支出這個決定公共資源配置、體現(xiàn)社會公平和影響經濟社會穩(wěn)定的重大問題，廣大人民群眾無疑享有知情權、參與決策權、監(jiān)督權、評價權，使公共財政支出真正成為公眾支出，體現(xiàn)公眾利益。2.改革開放以來，隨著我國經濟市場化取向的逐步明晰，與計劃經濟相適應的權力過分集中的建設財政也進行著某些被動的調整，當社會主義市場經濟體制這一目標模式確立以后，公共財政目標才逐步明確，并開始進行主動改革。但是，計劃經濟的慣性、民主政治建設的相對滯后和對既得利益的維護，使得公共財政支出領域的改革異常艱難，權力過分集中、缺乏透明、監(jiān)督、公平和效率等問題普遍存在。為了充分發(fā)揮公共財政的職能作用，必須加快公共財政支出的民主化進程。3.在公共財政體制下，財政收入的主體是稅收。政府征稅是為了提供公共產品和公共服務，滿足公共需要，納稅人納稅則是為了獲得市場無法提供或很好提供的公共產品和公共服務，滿足自身需要。由此可見，納稅人納稅不僅是其必須承擔的義務，也是實現(xiàn)其根本利益的必要手段。同時，納稅人也享有廣泛的權利。從“納稅人納稅政府收稅并提供公共產品和公共服務納稅人獲得公共產品和服務”的過程中可以看到，納稅人和政府就像是委托人和受托人，是兩個平等的主體，兩者之間“實質上是一種市場式的等價交換關系。因此，賦予納稅人應有的權利是公共財政的必然要求?！彪S著我國市場經濟的迅速發(fā)展，納稅人的隊伍將日益龐大，部分納稅人的納稅數(shù)量也會日漸增加，對公共產品和公共服務的要求也會“水漲船高”。只有實行公共財政支出的民主化，才能充分體現(xiàn)納稅人的意愿，更好地滿足納稅人和其他公民的公共需要。4.公共財政支出效率的提高和公共權力分配的平等，需要民主化力量的推動和制衡。如前所述，公共財政支出的任務就是為社會提供公共產品和公共服務，而公共產品和公共服務一般只能由政府來提供，從而形成政府的壟斷供給。這就難免會帶來以下問題：一是排斥市場競爭，難以實施優(yōu)勝劣汰機制，不利于提高公共產品和公共服務的質量；二是公共產品和公共服務的提供不以贏利為目的，缺乏有效的利益刺激，容易造成供給的低效率或無效率；三是通過公共政策措施來完成的公共權力分配，通常都是由一部分人將手中的權力強加到其他人的頭上，這種公共權力分配的不平等，客觀上給不公正和濫用職權提供了機會；四是公共產品和公共服務的非市場交易，極易在非市場因素的影響下發(fā)生畸變。比如，在政府部門擁有一般消費者所不具有的信息資源和組織資源時進行非市場交易，它的利益就容易膨脹，交易就會變得不公平。這些方面的問題，都需要通過強有力的民主化力量加以推動和制衡。二、公共財政支出的民主化進程我國公共財政支出的民主化進程，是伴隨著整個財政體制的改革逐步向前推進的。從1998年開始，我國的財政體制逐步由建設財政向公共財政轉變，目前已經初步形成了符合社會主義市場經濟發(fā)展要求的公共財政體制框架，包括已基本建立起來的增長穩(wěn)定的財政收入體系、靈活有效的財政宏觀調控體系和正在構建的管理規(guī)范的財政支出體系。為了構建符合社會主義市場經濟要求的公共財政支出體系，我們對原有的財政支出體制進行了多方面的改革。2002年11月21日，原財政部部長項懷誠在香港中文大學發(fā)表演講時說，“本屆政府推行的主要改革措施有10多項，概括起來可分為四類：基礎性改革、技術性改革、機制性改革和結構性改革。其中，機制性改革主要包括實行部門預算、推行國庫集中支付制度、推進政府采購制度；結構性改革的核心就是按照公共財政的要求，調整和優(yōu)化支出結構，逐步減少對競爭性領域的直接投資，增加社會公共領域方面的支出，包括增加社會保障支出、提高機關事業(yè)單位職工工資水平、增加對教育與科技財政投入、加大生態(tài)建設和環(huán)境保護投入等?！边@些改革，不僅提高了財政支出的“公共性”和財政資金的使用效率，而且蘊含著政府在支配公共財政支出中的民主意識和理念，有力地推動了公共財政支出中的民主化進程。1.在公共財政支出預算的編制和審議中擴大了民主的范圍，增強了人民代表審議和監(jiān)督的作用。長期以來，我國的財政預算主要是根據(jù)政府的政治、經濟、社會職能和所要達到的調控目標編制出來的。由于預算編制的結果過于抽象，提交到人民代表大會審議的財政預算比較簡單，影響了預算的透明度和嚴肅性，并在一定程度上弱化了人民代表審議和監(jiān)督的作用。實行部門預算的改革后，每個部門不僅要把預算內、預算外或其他收支及其項目全部編進一本預算當中，而且要對所有的收支項目進行細化；預算的編制時間也從原來的個把月變成了幾個月；預算的編制不是由部門代編而是從基層開始編制，由部門匯總后上交財政部門再提交人民代表大會審議、批準。除突發(fā)性事件造成的必需開支按有關程序報批外，不得隨意調整預算。由此可見，實行部門預算后，預算的編制時間變得充裕了，參與預算編制的人員也大大增加，編制的預算更加完整、更加貼近實際，人民代表大會對預算的審議也更全面具體，從而使公共財政支出預算的編制、審議更加民主、透明、嚴格、有效，也為預算的執(zhí)行打下了有利的基礎。2.對個別影響大、涉及面廣的公共產品的提供或價格確定，已經啟用聽證程序。2001年12月8日，備受關注的“2002年廣東省春運公路客運價格聽證會”在廣東省政府舉行。中央電視臺、廣東電視臺對聽證會全程進行了現(xiàn)場直播。據(jù)了解，這是中央電視臺第一次對政府機構的業(yè)務工作會議進行直播。聽證會上，經營者、消費者、人大代表、政協(xié)委員、專家學者等各界31名聽證會代表，就“春運公路客運票價是否該漲”、“漲幅應當控制在什么水平”等展開了激烈“交鋒”。2002年1月12日，我國舉行了首次公開的國家級鐵路價格聽證會，對鐵道部提出的涉及春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)日期間列車的票價浮動情況的調價方案進行公開聽證。包括33名正式代表、30名旁聽代表和國家計委有關人士、申請人鐵道部的代表、中介機構的代表以及新聞記者在內的近百人參加了價格聽證會。部分聽證代表就調價方案及有關材料中涉及的具體問題進行了提問和質詢，代表們還進行了自由發(fā)言和辯論，中央電視臺進行了現(xiàn)場直播。從政府舉行聽證會，到廣大人